探析能源因素在日本对华ODA政策中的作用

梁 强

摘要日本执行对华开发援助30年间,并非一成不变,而是随着国际政治环境、日本的国家战略和对外目标等因素的变化而不断做出调整。这种调整是多种因素综合作用的结果。本文试从能源这一角度探析能源因素对日本对华ODA政策的影响。在对华ODA初期日本援助主要集中于中国铁路、港口等基础设施建设,20世纪90年代以后,对华ODA的援建项目转向环保等领域。诚然,能源因素对日本此种调整起了重要作用。

关键词日本能源ODA援建项目

中图分类号:D80文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-192-02

ODA是政府开发援助(Official Development Assistance)的简称,指由发达国家政府实施的,旨在促进发展中国家经济开发的国际间经济合作。① 1958年,日本首次实施ODA政策,向印度提供日元贷款。其后,随着日本经济平稳、快速的发展,对外援助也迅速扩大。特别是80年代以后,日本在国际开发援助中的地位日趋重要。日本对华ODA政策始于1979年,30年间日本向中国提供约3.4万亿日元(约2248亿人民币)的开发贷款、无偿援助以及技术支持,其中以对华日元贷款为主,占总援助额的90%左右。日本经济援助有力的促进了中国的改革开放和经济发展。

一、日本对华ODA援助项目的调整

日本是向中国提供援助最多的发达国家,在改革开放初期中国建设资金不足的情况下,对中国经济的发展尤其是基础设施的建设做出重大贡献。但日本对华ODA政策并不是一成不变的,而是随着国际政治环境和日本的国家战略、对外目标等因素的变化而不断做出调整。

中国在改革开放初期资金、技术缺乏,基础产业落后,迫切需要外部力量的援助。1978年9月,日本经济协会会长稻山嘉宽在访华时提出,中国可以运用日本政府提供的开发援助。时任国家副总理的邓小平表示要对日本援助予以研究,并在随后访日期间表示接受日本政府对华援助。日本对华ODA分为三个部分,日元贷款是最主要的一项,它是有偿援助,援助资金大,还款时间长、利率低,贷款期限一般为30年,前十年只付利息不还款,另外如有困难还有十年的宽限期,利率仅为0.75%~1.5%,② 在当时中国建设资金严重短缺的情况下,这样优厚的贷款符合中国的需求。日本政府也有意支持中国改革开放,改善同中国的关系。于是,日本对华ODA水到渠成。大平正芳首相在1979年访华时表示,日本将向中国提供日元贷款和技术合作。

在日本对华ODA政策的制定和实施过程中,能源始终是起到重要作用的因素。1979~1983年实施第一次日元贷款,贷款金额达3309亿日元,援助项目主要集中在两港两路:秦皇岛港扩建项目、北京至秦皇岛铁路扩建项目、日照石臼所港建设项目和兖石铁路建设项目。这批贷款是改革开放以来中国接受的最大的一笔外国贷款,它配合中国实施的经济建设五年计划,有力的促进中国经济建设。第一次日元贷款实施的比较成功,受到两国政府和人民的肯定。1984~1989年,日本顺利实施第二次日元贷款,对中国16个项目提供4700亿日元贷款金额,这批贷款的援建项目主要集中在基础设施建设如:山西大同至河北秦皇岛铁路建设项目、江苏连云港扩建项目、山东青岛港扩建项目、湖南衡阳至广州铁路扩大运输能力项目等占贷款金额较大的建设项目。③ 1988年,竹下登首相访华时表示提供第三次对华援助的意向,自1990年到1995年共对华提供8100亿日元的日元贷款。但在1989年“六四风波”后,日本政府宣布冻结原计划于1990年开始实行的第三次对华日元贷款。1991年,在西方国家中日本第一个解除对华制裁,实施第三次对华贷款。第三次日元贷款共援助42个项目,这些项目涉及码头、港口、铁路、电力和通讯等领域。其中援助金额比较大的项目如:北京十三陵抽水蓄能发电站项目、秦皇岛煤炭码头四期建设项目、山西朔县至河北黄骅港铁路建设项目、上海宝山基础设施改造项目、深圳大亚湾盐田港一期建设项目、天生桥一级水力发电站项目等。④ 这是日本最后一次把对华ODA的援建项目主要集中于中国基础设施建设。从第四批日元贷款开始,对华援建项目向环保等领域倾斜。

20世纪90年代以后,日本对华ODA政策发生了重大变化。1992年 6月,日本内阁会议公布了《政府开发援助大纲 》,提出“ODA四原则”。对战后以来ODA政策的基本理念和原则方针进行了重大调整,对ODA附加严格的政治条件和非经济性标准,突出了利用ODA的“杠杆”作用制约中国战略意图。⑤ “ODA四原则”很快就在对华援助中使用了。1993年在围绕第四次日元贷款谈判时,日本提出把过去一次决定5—6年的“多年度决定方式”改为每年决定一次的“单年度决定方式”。通过谈判,作为一种过渡方式,中、日双方以“3+2”达成协议,即先确定前三年的贷款金额5800亿日元,三年期满后再落实后两年的贷款金额。在对华援建项目上也发生重大变化,前三次日元贷款重点放在优先帮助中国建设基础设施,73件日元贷款援助项目中没有一件项目投向环保领域。但在第四次贷款实施时开始倾向于帮助中国解决贫困和保护环境。1996年,22个项目中投向环境保护领域的项目有8件,占项目总数的36.4%,1999年,19个项目中有14个是涉及环保的,占项目总数的73.7%。⑥ 进入21世纪以后,日本对华ODA政策发生急剧变化,主要体现在援助金额连续急剧下滑。2000年是2273.75亿日元,2001年是1754.76亿日元,比2000年下降了519亿日元,2003年只有967亿日元,降至1000亿日元以下。⑦ 2008年3月,日本政府表示:最后一次向中国提供463亿日元的贷款后将不再新增对华日元贷款,至此实施了30年的对华贷款政策将成为历史。

二、能源与对华援建项目调整的关系

日本在对华日元贷款,始终把能源作为一个必须考虑的因素。日本作为一个岛国,孤悬海外,地狭人稠,除了水和森林外,资源相当匮乏,绝大部分的能源依赖于进口。20世纪70年代,阿拉伯国家为惩罚支持以色列的西方国家,对石油联合实行提价、限运等措施,由此引发了二战以后最为严重的一次经济危机。日本有近80%的石油来源于中东地区。这次危机对日本打击很大,引起日本的石油恐慌。日本政府认识到,能源不仅对于日本的经济利益,而且对国家安全有至关重要的的作用。日本政府决定广开石油进口渠道,增加石油战略储备。中国是日本的近邻,能源丰富,日本早就对中国的能源垂涎欲滴。1978年,中国实行改革开放政策,当时缺乏资金、技术,愿意接受日本对华援助。这激起日本浓厚的兴趣,对华援助一举三得:一可以弥补中国放弃日本侵华战争的赔偿,改善中日关系。二又可以通过共同开发,获得中国丰富的能源。三还可以打开中国市场,促进中日经济贸易的增长。自1979年开始实施第一批对华贷款到1990年代初期的三批贷款中,绝大部分的贷款集中于东部沿海地区,援助中国的基础设施建设。日本对华ODA的援助项目并不是随机的,有着日本自身的战略考虑,援助中国修建铁路、港口、码头等基础设施,就可以更好的把中国西部的能源运往日本。时任日本外相、积极推动对华 ODA的大来佐武郎坦承:“ (1979年度的)500亿日元贷款项目 ……都是为了把煤炭从内地运出来 ,从而带有为向日本供应煤炭铺平道路的内容。这当然同日本的能源政策密切相关。日本学者小岛末夫也指出:“日本对长期进口中国的能源寄予厚望 ,这是推动日本对中国提供日元贷款的重要原因。”⑧ 这符合日本广开能源进口渠道的国家战略。

20世纪90年代以来,中国在日本能源战略中的地位不断下降。首先,经过十多年的发展,中国经济有了突飞猛进的增长,在经济增长的同时,却是以牺牲环境和大量消耗能源为代价的。中国在1993年由石油出口国变为石油净进口国,当年进口石油1000多万吨,并在随后几年里,中国石油净进口量不断攀升,2003年上升到9112万吨。在以石油为代表的能源出口中,中国对日本的能源出口越来越少,反而在国际能源市场上与日本的竞争越来越激烈。其次,受第一次石油危机的打击,日本开始重视节能和新能源开发技术的研究,并取得重大进步,90年代日本节能技术已经达到世界先进水平,使得日本对石油等能源依赖大大降低。在注重节能技术的同时,也加大对新能源的开发研究力度。如:1980年,日本推出《替代石油能源法》,开始大规模推进石油替代能源的综合技术开发,比如在核能、太阳能、水力发电等方面取得重大进步。再者,进入20世纪90年代,国际能源市场相对比较稳定。90年代后,俄罗斯在经历了剧烈震荡后,石油产量迅速增加。非洲、拉美的石油产量也持续增加。这在一定程度上改变了中东地区的石油垄断,促使世界石油格局走向多元化。同时,发达国家的节能与新能源开发也取得重大进步,对传统能源的依赖性降低。

在援助初期,日本侧重于帮助中国建设基础设施,可以很好的利用中国的能源,实现日本能源进口渠道多元化的战略。但当中国在日本能源战略中的地位不断下降时,日本援建中国基础设施的热心也随之降低。同时,在日本看来,帮助中国援建的部分高速公路、铁路、港口、机场等基础设施建设,将成为中国的“军事链条”,有利于中国军队的机动作战,不符合日本的国家安全利益。⑨ 在对华ODA的援建项目上就更倾向于考虑对日本利益更加相关的方面,对华援建项目的改变也就难以避免了。

援建中国东部沿海地区基础设施建设项目,不再符合日本对外国家战略,日本对华日元贷款转向侧重于环境保护领域。自1996年第四批对华贷款开始,日本就不断增大对中国环境项目援助。如:1996~97年度的呼和浩特、包头环境改造项目(156亿日元)、1996年、2000年两次向辽宁省提供111.96亿日元日元贷款实施沈阳市环境治理项目、1998年度的松花江辽河流域环境污染治理项目(128亿日元)、1996~98年度提供107.38亿日元实施柳州酸雨及环境污染综合治理项目等贷款额较大的援助项目。⑩ 一方面,日本要走向“政治大国”,环境外交是其手中的一张王牌。做为二战战败国,扛起环境保护的大旗,不容易引起亚洲其他国家的反感。日本拥有雄厚的资金和世界先进的节能和新能源开发技术,有条件成为世界环保领域的领头羊。援助中国环保领域,可以树立日本环保大国形象,符合其国家战略。另一方面,环境问题是跨越国家的全球性问题,中国的大气污染可以在日本形成酸雨,中国西部地区的沙漠化引起的沙尘暴可以飘洋过海降落在日本,引起日本本国环境恶化,这不得不引起日本对中国环境问题的关注。

平心而论,日本对华经济援助,对中国改革开放的推进和经济的发展做出了重要贡献。对于日本对华ODA,中国政府和领导人在不同场合给予多次肯定。但日本政府不是慈善家,对华经援有日本对中国放弃战争赔款的感谢的一面,但也是为其国家对外战略服务的。在对华ODA 初期,日本借助日元贷款重点援建中国的基础设施,开发中国西部丰富的能源,为日本确立的能源进口渠道多元化服务。20世纪90年代以后,中国在日本能源战略中的地位下降,日本相应的调整对华经援的援助项目,从能源转向环保和扶贫领域。因此,能源在日本对华ODA政策中始终占有重要的地位。