从木制家具案看美国对华反倾销之“替代国”制度

严奇彪 石琰子

摘要替代国制度是对来自非市场经济国家的产品计算正常价值的一种方案,由于美国一直没有承认我国是市场经济国家,因此,在美国绝大部分对华反倾销案中,我国产品的价值通常要以替代国的产品价格来计算,这是造成我国企业在美屡屡遭受反倾销调查的重要原因之一。由于我国是一个出口导向型的国家,而美国又是我国最大的贸易出口国,因此对美出口贸易的增长趋势不可能在一时之间得到转变,加上这次金融危机的影响,势必会引发美国更大范围的对我国出口产品进行反倾销调查,以维护美国相关行业的利益。所以,透视美国对华反倾销中的替代国制度并提出相关对策尤显紧迫。

关键词替代国反倾销影响对策

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-127-02

一、引言

在美国对华木制卧室家具反倾销一案中,当涉及替代国价格的选用时,美国商务部在初裁中根据数据的可靠性和可信性,选择了印度作为替代国,中国应诉企业美克、台升、震兴、瑞丰和思达可等表示反对,并要求以印度尼西亚作为替代国。中国企业指出,从生产要素方面考虑,印度尼西亚的木制卧室组家制具生产商比印度多,2002年到2003年,印度家具总产量的价值以及向美国的出口量包括木卧室组家具和其他家具不到印度尼西亚的1/10。根据美国国际贸易委员会的一份报告,印度的家具工业主要集中在用于商业目的的金属和折叠家具领域,而印度尼西亚的家具工业主要集中在用于出口的木制卧室组家具领域,印度尼西亚家具的整体情况以及单个生产商的运作情况与中国的家具工业实际情况相似,而印度的情况则与中国的不同,印度的部分进口数据与家具产量没有关系,因为印度没有实质意义上的有组织和有重要意义的家具工业。

但在终裁中,美国商务部还是选择印度作为替代国,理由是:(1)印度的经济发展与中国具有可比性;(2)印度是主要的木制卧室家具生产国,印度生厂商生产的家具产品与涉案产品具有可比性;(3)印度为使用适当的、公开的、可获得的信息评估生产要素提供了最好的条件。

在此,我们不得不说美国商务部的这些理由实在太过牵强,但这也恰恰从侧面说明了认识研究美国反倾销中有关替代国制度的重要性。

二、美国反倾销法中的替代国制度

对于来自非市场经济国家进口产品采用替代价格确定是否倾销的有关规定最早来源于美国。早在1947年美国贸易法就提出了这一理论,首次提出非市场经济国家的概念,是在1988年美国国会通过的《1988年综合贸易与竞争法》中,该法案对替代国制度加以发展,便得该制度更为明确并具操作性。

在决定某一国家是否属于非市场经济国家时,美国商务部通常考虑以下因素:本国货币兑换成外币的控制程度;工资由劳资双方协商决定的控制程度;对合资企业和其他形式外国投资的允许程度;政府拥有或控制生产的程度;政府控制资源使用、生产规模和价格的程度以及其他商务部认为重要的因素。

确定了某一出口国是非市场经济国家后,一个重要的步骤就是选择一个完全市场经济国家作为替代国,基准是:在经济发展水平上处于相似水平的国家,且该国有相当数量的同类商品的出口。而实践中美国商务部在选择替代国时考虑的因素主要有人均国民生产总值、人均国民生产总值的增长率、国内劳动力的分配等。

近年来,随着部分非市场经济国家经济改革的深化发展及其国家经济结构的巨大变化,美国商务部也逐渐认识到,目前在一些非市场经济国家中,国家不再控制某些行业产品的生产和销售,并且也已规定允许市场原则在经济决策中起主要作用。所以再继续将一国是否为市场经济的判断标准完全照搬到行业市场经济因素的分析中是很不恰当的。于是美国商务部在使用替代国方法的同时采取了市场导向工业标准和征收单独税率两项较为积极的措施,在实践中对替代国制度加以调整和完善,以适应形势的发展。

市场导向工业标准是美国商务部在1992年四月中国镀铬螺母反倾销案的终裁中建立的。根据这一标准,即便一个非市场经济国家中的企业,如果能证明其生产所需原材料和其产品价格几乎全由市场决定,商务部应将该工业认定为市场导向工(marketingorientedindustry),并适用通常的结构价格来计算产品的正常价值,即按生产商的实际价格和成本来确定正常价值。在对非市场经济国家内某一产业的市场导向进行判断时,必须考虑的因素包括:被调查产品的产量和价格是否受政府的干预和控制,市场导向工业领域内的企业是否属于私人和集体所有以及市场导向工业的生产成本,包括原材料和劳动雇佣等是否是由市场因素决定。

近年来美国商务部开始根据每一具体案例,对一些非市场经济国家的生产企业进行单独评估,计算并征收不同的反倾销税,即单独税率。在评估时,商务部主要考虑企业出口行为是否受中央政府控制,重点考察每个企业控制投资、价格的能力以及产量计划制定程序的独立性。非市场经济国家的应诉企业只有证明了法律上与事实上都没有受到政府的控制,有足够的独立性,美国商务部才可以给予该企业单独税率。

三、对美国替代国制度的评价

替代国制度由来已久,并且实践中也在频繁的使用,从而导致了发达国家与发展中国家的贸易摩擦。某些国家产品的价格和成本的确有其一定的特殊性,但这并不能说明替代国制度的合理性。其不合理性表现在:

首先,缺乏透明度和可预见性。从法律理论上讲,法律应当具有可预见性,行为人在进行某项行为之前应当能够根据法律合理的预见自己的行为将会产生何种法律后果。由于替代国程序是在产品已经进口,并已经进行反倾销调查后才启动的,而且进口国行政机构的自由裁量权相当大,所以,出口商无法事先预知将来选择的替代国是哪国,也无法预知会被认定多少倾销幅度。所以,他在出口时根本无法确定一个不会被进口国认为是倾销的价格。另一方面,进口商也无法预知自己进口的产品会否被认定倾销以及会被征收多少反倾销税,这种不确定性往往使得进口商倾向于选择从市场经济国家进口。事实上,就美国的反倾销案件来说,反倾销诉讼的成败在很大程度上取决于对替代国的选择。

其次,替代国价格有着极大的不公平性与不科学性。从严格意义上来说,世界上并不存在着两个经济发展水平完全相近国家,把不同的经济发展水平的国家选为替代国,必然会产生极大的不公平结果。美国对中国的出口产品的反倾销调查中,替代国的选择不仅包括印度、马来西亚等发展中国家和地区,而且还包括西班牙、南非等发达国家。低廉的劳动力成本是中国所具有其他国家不可比拟的比较优势,但是美国在反倾销调查中,却无视这些优势。由此可见,美国对华反倾销调查中,把发达国家作为中国的替代国,完全无视中国与发达国家之间经济发展水平的巨大差异,而且无视中国具有许多比较优势的实际因素,具有极大的不公平性和不科学性。

总之,美国“替代国”制度非但没有在反倾销领域给予作为发展中国家的我国以优惠,反而为我经济发展设置了障碍。其实,美国设置这样一种制度,其目的不在于促进经济改革,而是想要以此来弥补降低关税而遭受的利益损失。

四、反倾销调查对中国的影响及相关对策

(一)影响

近年来,我国对外贸易发展十分迅速,尤其是对美国的出口贸易更是以迅猛的势头持续增长,且一直保持着顺差优势,鉴于我国已是WTO成员国,美国已不能简单地以提高关税来阻止我国产品的流入,因而它就频频使用反倾销的手段,试图以惩罚性的高关税来降低我国产品在其本国的竞争力,而在这一反倾销过程中,它的替代国制度又如同一把利器始终困扰着我国的出口企业。

据统计,截至2004年底,美国共对中国发起了110起反倾销调查,除了少数案件无替代国外,共有92起选择了18个替代国,而其中绝大部分选择了印度,这主要是因为印度无论从经济体制转轨还是人均国民生产总值等方面都和中国比较相似,因此,印度被选为替代国的概率最大,但在具体数据的选用上,美国商务部的做法却又非常不合理。比如在此次木制卧室家具案中,部分应诉企业向美国商务部提交了2家印度家具生产企业和1家印度尼西亚家具生产企业的油漆、镜子、纸板和其他要素的调查期间内平均采购价格信息。应诉企业解释,它们从一些家具生产企业和一个主要供应商处获得实际交易价格,要求这些价格经过独立顾问或者外部会计师审计,并经高层确认准确,且这些价格信息都或者予以公开,因此,它已经符合了美国商务部的替代国价格条件,且比商务部初裁采用的MSFTI的价格更具有代表性,所以应诉企业认为美国商务部应该根据这些替代价格作出最终裁定,但是美国商务部最终没有同意,还是采用了MSFTI价格。美国商务部的这一做法人为地抬高了我国家具企业生产要素的价格,扭曲了我国家具生产企业的生产成本,这也是导致我国很多企业被提起反倾销调查的重要原因,因为我国企业的生产成本往往会被美国的这一制度人为地提高。

(二)对策

1.政府应当采取的措施。适用替代国法进行价格比较的基础是非市场经济地位的确定,所以解决替代国问题的关键是要解决在世界经济体中的非市场经济地位。因为根据“入世”议定书的规定,“一旦中国根据WTO进口成员的国内法证实其是一个市场经济体,则此项规定即应终止”。当前,我国的市场价格虽然放开了,但在決定和影响市场价格的企业行为中政府仍起很大的作用,我国仍有大量的国有企业或国有控股企业享受政策性补贴,这是很多国家仍视我国为非市场经济国家的重要原因。当务之急也是根本措施,是进一步减少政府对企业的干预和扶持,加速建立和完善社会主义市场经济体制,尽早摆脱非市场经济国家待遇。同时在对美交往中,政府也应尽可能多地通过磋商和沟通,让美国有关当局清楚地认识我国深化市场经济体制改革的进程,争取美国降低其国内反倾销法中对市场经济行业和企业的认定标准,也为国内出口企业争取市场导向工业待遇创造一个较为宽松的环境,从而避免由于适用替代国可能造成的不合理后果。其次,发挥我国作为WTO成员方的作用以了解有关信息,并建立国家反倾销“数据库”。除了及时公开各国反倾销的法律、法规、政策外,还公开各替代国的价格、计算数据、成本资料,包括生产规模和生产技术的相似性、获取原料途径的相似性、国内市场价格的合理性、替代国对国内工业的保护水平等;还应收集公开各国特别是判例法国家的反倾销案例及我国应诉反倾销及提起反倾销企业的案例资料及评论。我国现在已有了一个由商务部产业损害调查局主办的官方网站--中国反倾销反补贴保障措施网上图书馆(WWW.CACS.GOV.CN),为实务界和学术研究都提供了很大的便利,但从资料的全面程度和更新速度等方面看来,仍需进一步完善。

2.充分发挥行业组织的作用。一方面,行业组织要密切关注其他成员国有关部门和同类商品生产商的动态,一旦得知中国企业被外国提起反倾销调查,及时组织相关企业应诉,努力争取较为主动的地位;另一方面,行业组织还应该广泛关注其他成员国的相关产业信息,加强与其他国家同行业组织的交流和与相关国际组织的联系,帮助应诉企业在替代国的选择中争取到有利局面。另外,行业组织还应帮助企业培养积极应诉的意识,指导和鼓励企业进行反倾销应诉。

3.企业自身应注意的事项。首先,企业必须积极应诉,应诉与否对最终的结果影响是很大的,这在木制家具案中就清晰地体现出来了。据了解,在此次反倾销案中,认真接受调查、填写调查问卷A卷的企业,都获得了相对较好的税率,而没有填写的企业则面临很高的惩罚性关税。其次,企业要进行市场多元化战略,在注重美国市场的同时,也要大力开拓其他海外市场,避免一旦遭受某个国家的反倾销诉讼就导致企业破产的不利局面。