当代中国新闻立法问题前瞻

李雨石

摘要1978年,第五次全国人大提出新闻立法提案后,关于新闻立法的呼声从未停止。时至今日,禁止民间办报,新闻官司增多、记者屡遭殴打和迫害、新闻行业出现有偿新闻等种种不合理现象使当前新闻出版无“法”可依的现状令人担忧。老百姓的知情权,记者的采访权,新闻媒体的舆论监督权,新闻行业怎么规范,从业人员怎么规范,都应该有一个全方位的法律来提示。新闻行业关系百姓切身利益,涉及各个行业,有一部规范的法律,也将惠及全民和整个中国特色社会主义建设事业。

关键词新闻立法新闻法学新闻法建设

中图分类号:D920.4文献标识码:A

1 新闻法立法的几个基本问题

1.1 新闻法首先要解决的问题——对新闻自由的底线保障作出规定

新闻立法事实上是一个行业立法,行业立法的规则是保证该行业的利益的同时对该行业所应承担的社会责任和义务作出规制,以协调该行业和其他社会利益集团的关系。《新闻法》应是规范整个新闻传媒业的“行规”,只不过这个“行规”不是由新闻从业者自身制定的一种“自律”,而是代表人民利益的立法者制定出来对新闻行业进行“他律”的。对新闻行业来说,他们攫取最大利益的一个前提就是“新闻自由”,为此制定《新闻法》首先一个不能回避的问题就是如何界定“新闻自由”。我国《宪法》第三十五条明确提出:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这是对言论自由所作的根本大法性的保障。在这里必须明确一个前提:作为公民个人的言论自由和作为新闻传媒的新闻自由并不是完全等同的。作为公民个人的言论自由,从理论上讲我们没法事先予以约束,只能通过事后的法律监督即通过令其承担相应的法律责任来促使其合法、正当行使自由;而作为新闻传媒,由于其是在有组织性地从事传播新闻的专业性活动,其对社会的影响大,我们有必要也事实上能够从事前给予一定的约束,即事前的法律监督与事后的法律监督并用。因此,要明确新闻自由不是绝对的,不受任何限制的。而到底该赋予新闻媒体什么样的新闻自由的底线,才是制定《新闻法》的意旨所在。

1.2 新闻法的调整对象——不应该仅仅是规范新闻行为的法

一个完整的新闻传播活动,通常包括新闻的采集、编辑制作、传播、受众反馈等四个环节。制定《新闻法》,一个重要的内容就是通过法律形式明确新闻媒体在新闻传播活动即新闻采集、编辑制作、传播等活动中所应该享有的权利及承担的义务。新闻传媒享有的权利通常有:新闻采集过程中的知情权、采访权、摄影摄像权,编辑制作过程中的编辑权、改编权,传播过程中的出版权、广播播映权、发布权等等;其承担的相应义务有:新闻采集过程中不得侵犯公民的隐私权、住宅安全权、沉默权,编辑制作过程中不得篡改事实,传播过程中不得违反国家的强制性规定,如不得传播淫秽内容、不得泄露国家机密、不得侵害公民的名誉权、隐私权、肖像权、姓名权等等。基于以上认识,于是就有人认为未来制定的《新闻法》,应是调整新闻传媒在新闻传播活动中所应享有的权利及承担的义务的法,即主要内容就是新闻行为规范法。 事实上,这是对《新闻法》性质的一种错误理解。《新闻法》是一个行业调整法,而一个完整的行业调整法,通常至少包括三大块,分别是主体法、行为法和责任法。主体法就是规定主体资格的法,任何一个成熟的行业,都有一个主体准入的问题,即具备什么样的条件才能够从事该行业的工作,尤其是对于新闻传播来说,由于其对社会的影响巨大,有时候直接关系到国家的经济建设和人民的社会生活,所以对其主体要求比较严格的条件应是必需的。因此,具备什么样的条件才能够作为新闻传播的主体,以及由谁来进行是否符合条件的资格审查,便应该成为未来《新闻法》中主体法的一个重要内容。

2 中国新闻立法的相关建设

2.1 《新闻法》的立法渊源

我国目前的新闻法的渊源主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章以及参加或缔结的国际条约。我国现行的1982年《宪法》第22条规定新闻广电事业为人民服务、为社会主义服务,第35条关于公民言论出版自由的规定;第41条关于公民对国家机关及其工作人员批评建议的权利以及第47条关于科研、文艺创作自由的规定等,都是对新闻传播活动具有根本意义的法律规范。

我国的《刑法》(1997年修订)、《刑事诉讼法》(1996年修订)、《民法通则》(1986年)、《民事诉讼法》(1991年)、《行政诉讼法》(1989年)和《行政处罚法》等法律也同新闻传播活动有着十分密切的关系。我国最高人民法院颁布的司法解释,有的也直接对新闻传播活动作出了规范。此外,规范我国新闻传播活动的,还有一大批行政法规、地方法规、部门规章以及我国缔结或参加的国际条约。例如,1997年公布、2001年修订的《出版管理条例》、《印刷业管理条例》,2000年公布的《互联网信息服务管理办法》;1988年公布的《期刊管理暂行规定》、1990年公布的《报纸管理暂行规定》、1999年公布的《报刊刊载虚假、失实报道处理办法》等等。

2.2 《新闻法》的必要性

新闻立法是社会发展的迫切需要。市场经济带来人们经济行为的复杂性和利益多元化,容易产生贪污、受贿和以权谋私、徇私枉法等腐败现象。腐败若得不到有效遏制,就可能葬送改革的成果,甚至会使改革事业半途而废。因此,尽快扩大新闻媒介监督腐败的自由度极为重要。我国建设社会主义市场经济体制和社会主义法治国家需要新闻媒体承担起社会责任,充当市场经济的清道夫和法制建设的利器,以现代舆论独特的监督作用,匡正祛邪,推动社会的健康发展和全面进步。而这种作用的发挥,必须有新闻法的支撑。

3 新闻立法遇到的难点

1989年2月24日,上海《新闻记者》杂志社等单位,邀请十位在上海的专家学者和参加新闻工作的人士探讨新闻立法,结果冒雨前来参加的社会各界人士有数百人之多。有人在那个研讨会上把新闻立法的进展情况归纳为三句话,“起草有年,文稿有三,难点有九”。其中被概括出的难点集中在以下九个方面:(1)《新闻法》是早出台还是晚出台?(2)强调立足现实还是根据形势的发展,制定适度超前的《新闻法》?(3)是否允许公民和法人参与创办新闻媒介?(4)怎样保障新闻自由?(5)如何用法的形式界定新闻的功能?(6)怎样开展对政要和政府部门的舆论监督?(7)新闻侵权的法律责任如何确定?(8)是否建立侵权纠纷的仲裁制度?(9)新闻工作者的自律和职业道德是否应在法律上有所规定?

新闻立法真正的三个难点:(1)新闻自由应该规定哪些实质性内容?没有此种表述,《新闻法》中的“新闻自由”会像宪法中的“言论、出版自由”那样,无法界定,也没有操作性。在其实质内容中,能否包括新闻不受法律规定以外的权力的干预。(2)舆论监督应该规定哪些实质性内容?其内容中能否包括媒介可以批评一切违背宪法和法律的人和事。(3)《新闻法》应该规定谁可以创办传媒?面对全部媒介国家化的情况,现在提出的问题是,公民和法人能否参与创办传媒?目前的新闻法草案被要求不涉及创办传媒,而由出版法去规定。这样的《新闻法》显然是不完善的;而《出版法》草案则规定要创办传媒须有主办单位和主管单位。

但是,只要我们按照既维护新闻自由,又有利于国家的稳定和发展的方针,认真研究,权衡利弊,制定对策,上述这些难点都是能够找到相应的解决办法的。

4 加强和完善我国新闻立法,发展社会主义民主政治

依法治国是我国宪法所明确的,而新闻立法也符合保障公民权利的宪法精神。归纳说,加快对大众传媒依法行使舆论监督权利的立法,将有以下优势:一、可以充分发挥媒体的社会安全阀的作用,将各种社会焦点问题反映出来,让人们看到决策层在面对而不是回避社会矛盾,而且全社会都必须面对和思考同样的问题,这样会使决策者的直接压力减小。二、充分的信息流通和舆论监督可以为现存社会问题的解决提供必要的舆论基础和社会心理准备。三、有利于整个社会在解决问题的过程中进一步法治化、秩序化,很多问题经新闻媒介反映出来,经社会广泛参与讨论而形成的措施和规则,在执行和实施中比闭门造车出来的法律和规则要积极和顺利得多。