世界法律援助制度的历史与发展

薛清文

摘要法律援助制度虽然在我国只有近二十年的历史,在国外却是源远流长。法律援助制度是如何产生并一步步走向成熟?目前世界范围内法律援助实施的现状又是怎样?我国法律援助实施的状况又是怎样?与世界其他国家的法律援助制度相比有哪些优缺点?又有哪些应该保持和改善的方面?这些都是值得我们去思考的,本文将从以上几个方面依次进行阐述。

关键词法律援助历史发展现状差距问题和解决

中图分类号:D90文献标识码:A

法律援助,英文表达为“Legal Aid”,是“对无力支付律师费的人提供免费或廉价的法律服务”。

1 起源

法律援助最早起源于中世纪的英格兰。早在1495年,英格兰国王亨利五世就发布了这样一条法令:“正义应当同样给予贫困的人,根据正义原则任命的律师应同样为穷苦人服务”,并授权法庭指定律师为贫穷的民事诉讼当事人提供法庭代理。这是世界上第一条有关法律援助的法令。

英国的法律援助制度,为世界上许多国家所借鉴,可以算是世界法律援助之师。其中世界各国的法律援助发展又以欧美资本主义国家为先,而欧美国家法律援助制度的发展,大体经历了以下三个主要阶段:

1.1慈善法律援助阶段

法律援助制度实施之初被当作是对穷人的一种慈善行为,此时政府在其中并不起主导作用,法律援助是一种民间行为。这个时期的特点是法律援助由律师为公共利益并因其职业道德新要求而自发提供。

1.2过渡法律援助阶段

到了19世纪,随着民主制度在欧美的相继建立,法律援助作为一种政治权利,在欧美资产阶级国家得到确认。这一时期,天赋人权成为资本主义国家所极力标榜的宪法原则。早期将“穷人”作为阶层作为法律援助对象的理论,逐步为保障公民诉讼权利的理论所代替,从而使法律援助从单纯的慈善事业开始向国家责任转化。

不过此时的法律援助仍然带有早期的一些特点:(1)提供法律服务的范围和程度有限;(2)法律援助的主要提供者还是律师,由法律援助机构付费给律师,由律师为当事人提供服务。由于法律援助主要由私人律师自愿提供,因此仍被看作是一种慈善行为而非权利。我们可以将其看作是法律援助从慈善事业向政府义务过渡的转型期。

1.3权利法律援助阶段

自20世纪以来,法律社会化思想进一步推动了法律援助的发展。二战以后,更是进一步以社会为本位,为实现公民之间的平等,强调当事人有取得律师帮助的权利,这些促进了现代法律援助的新发展。

现代法律援助开始的标志是美国总统约翰逊于20世纪60年代提出的“向贫穷宣战”计划,此计划的目标是消除贫穷。人们由此开始认识到穷人要面对许多能够付费的当事人所不会遇到的法律问题,并开始注重穷人的“未满足的需要”,如住房、社会安全、家庭和债务问题。向穷人提供法律服务的主要模式是建立由支领薪水的法律服务人员组成的社区办公室。随着社会的发展,到了70年代又出现了“获得司法程序上的公正”的呼声,这种理念认为人们不仅需要法律咨询和诉讼代理,还应该得到法律信息、受到法律教育、进行法律改革等,其最终目标是要使所有人达到实质上的平等。

同时,法律援助的范围也不断扩大,由刑事法律问题逐渐扩展到包括家庭、居住、债务、社会安全等在内的民事法律问题。在1978年的欧洲部长会议上发表的《法律援助与咨询》更是将获得司法程序上的公正的权利视为任何民主社会的一个基本特征,并郑重宣布法律援助不应该再被看作是一种慈善行为,而应是整个社会的一项义务。

经过上述三步的发展,法律援助从当初的慈善行为发展成现在的国家义务。由“穷人的慈善的法律援助”变成了“作为每个人权利的法律援助”。

2 现今国外法律援助实施的状况

目前世界法律援助制度的发展是不平衡的,各国的历史条件、社会条件和经济实力不同,在法律援助的指导思想、立法规定、援助的方式、对象和条件等方面也不尽相同。下面就以欧美国家以及日本、韩国为例进行介绍。

第一类以英美两国为代表,英国和美国的法律援助制度基本属于一种类型。虽然两国在法律援助规定以及组织形式等方面各有特色,但总体而言,其法律援助主要都是由受政府资助的独立的私人团体来实施的,各大律师协会、各种私人基金乃至律师个人,在这种体制中起着决定性的作用,国家只对法律援助进行宏观调控,对于具体的操作则在所不问,其所追求的只是实质的法律援助。

这种类型的法律援助,发源于英国式的慈善性质的法律援助。英、美国家法律援助制度的初期,并不是面向社会所有成员的,其援助对象是社会地位低下的特定阶层,如英国的“穷人法”;而美国法律援助的开始,则是各种族、各阶层为保护自身利益而发起的,其组织上的私人色彩更为浓厚。法律援助作为国家的一种责任,在英、美政府基本上局限于原则上的指导和财政上的支持。同时,法律援助的具体提供者——律师,由于受到传统律师职业自由观念的影响,本能地对由国家统一提供法律援助的方式采取抵制的态度。虽然如此,随着国家对法律援助财政支持的加强,以及私人法律援助机构的迅速发展,在英美,法律援助的社会化程度也达到了较高水平。

第二种类型,是以瑞典、丹麦等北欧国家为代表的福利法律援助制度。这种法律援助制度的特点就是将法律援助纳入国家的福利制度,由国家统一实施。在这种制度下,法律援助作为一种由国家提供的福利面向社会公众,其范围也大为拓宽,由国家设立专门的法律援助机构,雇佣专门的服务人员,进行法律援助工作。与英美相比,私人律师和律师协会虽也参与其中,但是作用大为降低,国家责任原则在这里得到了充分的体现。在这些国家,均建立了诉讼保险制度,其目的是使不符合法律援助条件的中产阶级避免由于高额诉讼费而影响其家庭生活,也在一定程度上使得法律援助的覆盖范围扩大。同英美相比,瑞典、丹麦法律援助制度的社会化程度更高,但是给国家财政造成的压力也相对更大,因此很难在全世界推广开来。

第三类是参照欧美国家建立起来的法律援助制度,其代表国家为日韩。两国法律援助都是始于二战以后,起初与英美相同,都是由各大律师协会负责。随着社会发展,又总结了本国实施法律援助的经验,采取了由政府监督,律师协会具体负责的法律援助体系,提高了法律援助的社会化程度。

3 我国法律援助的发展及展望

我国的法律援助始于1992年。1992年5月,武汉大学成立了“社会弱者权利保护中心”。该中心的成立,揭开了我国法律援助工作的序幕。1994年初,我国第一个由政府设立的法律援助机构“广州市法律援助中心”挂牌成立,标志着我国开始实施法律援助制度。1996年3月《刑事诉讼法》第34条的规定,公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。首次在法律上确认了法律援助制度。同年5月《律师法》第41条的规定进一步确认了法律援助制度。2003年《法律援助条例》的颁布,标志着我国建立起了真正意义上的现代法律援助制度。在近16年的时间里,法律援助事业迅速发展,为实现社会平等,促进司法公正,推动社会文明进步发挥了积极作用,但也存在各地立法不统一、援助定位不明晰、经费管理混乱等问题。

我国法律援助制度有以下特点:(1)对象广泛。不仅包括我国公民,外国人和无国籍人在一定条件下也可以成为我国法律援助的对象。(2)优先照顾原则。我国法律规定,凡盲、聋、哑、未成年人为刑事被告人或犯罪嫌疑人,没有委托律师的,应当获得法律援助;可能被判处死刑的被告人,没有委托律师的,应当获得法律援助;刑事案件中外籍被告人没有委托律师的,应当获得法律援助;其他残疾人、老年人为刑事被告人或犯罪嫌疑人的,可以不受经济条件的限制,获得法律援助。(3)政府责任、律师义务、社会参与。我国《法律援助条例》第三条规定,法律援助是政府的责任,县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作,为法律援助提供财政支持,保障法律援助事业与经济、社会协调发展。第七条规定,国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。第八条规定国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。

我国的法律援助基本有以下两种模式:(1)政府建立法律援助中心,由法律援助中心专职律师和由中心指派的社会律师共同提供法律援助服务,目前以该种模式为主;(2)由私人律师提供法律援助服务,或法律援助中心指派,或律师事务所自行受理,然后到法律援助中心备案并申请经费。

我国的法律援助事务主要由各级法律援助中心承办。至2005年12月,全国已建立各级法律援助机构31298个,法律援助专职人员11377人,其中职业律师约5029人。1999年至2006年9月,全国法律援助机构共受理各类案件1224207件,受援人员2204403人。自1996年以来,我国许多律师事务所也同时承接法律援助业务,《律师法》和《法律援助条例》更是将律师提供法律援助规定为其应当履行的法定义务。

我国在实施法律援助的过程中存在的几个问题:

第一,与国外发达国家相比,我国法律援助社会化程度不高。国外一些发达国家,对法律援助机构的数量和布局采取了量化的硬性规定。例如荷兰,政府要求保证申诉人1小时内能够到达最近的一个法律援助机构,5公里之内就应该有一个机构可以受理申请。再比如美国,联邦政府成立了法律服务公司,以保证为每1万个穷人提供2个律师。而在我国,截至2005年底,尚有200左右的县、市(区)没有律师,全国每10万人才分享1名法律援助专职人员,每24万人才分享1名职业律师提供的法律援助服务。在经费方面,西方国家每年大都会划拨巨额财政用于法律援助,例如英国与荷兰法律援助的年度财政拨款占当年国民生产总值的1%,英国的法律援助开支是全世界最高的,约合每人每年30英镑,而我国2005年度各级财政用于法律援助的拨款总额为26220万元,人均法律援助经费仅为0.21元。

第二,我国国内各地区之间发展不平衡。东部沿海地区经济发达,财政上用于法律援助的经费也相对较为充裕,与中西部地区差距较大。以2005年为例,广东省用于法律援助的总经费超过了3000万元,山东省首次超过了2000万元,浙江、江苏也均超过了1500万元,河南、上海、重庆、辽宁、北京、福建的法律援助经费均超过了1000万元,上述10省法律援助经费总和占到了当年全国法律援助总经费的61.3%,而中西部很多省份当年用于法律援助的经费总额只有两三百万元。

第三,律师和基层法律服务工作者参与法律援助的积极性有待提高。据统计,2005年全国12万名专兼职律师共办理法律援助案件108299件,人均不到1件,相当多的律师并未承办法律援助案件,这对法律援助工作来讲是一种资源浪费,这主要是因为律师办案补贴较少。我国尚有部分地区没有出台法律援助经济困难标准,或者制定办案补贴标准,仍有相当多的地区没有将法律援助经费纳入预算。而且几乎所有地方的律师办理法律援助案件均是按照每案一定数值发放补贴,大大影响了律师办理法律援助案件的积极性。

第四,法律援助的社会捐助和行业奉献未能持续有效深入开展,法律援助资金过分单纯依赖于财政拨款。一些地方挤占、挪用、截留法律援助经费的现象时有发生,影响了法律援助工作有效开展。

4 中国高校法律援助实施状况

1992年5月,武汉大学成立了“社会弱者权利保护中心”,该中心的成立,不仅揭开了我国法律援助工作的序幕,也揭开了我国高校法律援助工作的序幕!高校法律援助机构作为适应现阶段社会法治发展需要应运而生的新生事物,是我国法律援助不可缺少的组成部分,在如今我国法律援助资源不足的情况下,对于促进司法公正、完善社会弱者扶助体系、推动社会文明进步具有十分重大的意义。

在以政府法律援助机构为主导,以民间组织为补充的中国法律援助模式下,我国高校法律院系充分利用知识优势,建立了一些法律援助机构,以为大众提供法律援助为己任,同时促进法学教育改革。早在司法部进行法律援助试点工作以前,武汉大学就成立了我国第一个高校法律援助机构——“社会弱者权利保护中心”。这是一个由法学教授、律师和青年大学生组成的提供法律援助的社会公益性服务机构。司法部开展法律援助试点工作以后,各高校纷纷建立起自己的法律援助机构。1995年2月,北京大学成立“北京大学法律援助协会”。在全国政法院校中,地处上海的华东政法学院率先于1997年成立了“华东政法学院法律援助中心”,以“为维护公平与正义而努力奋斗”为宗旨,逐渐发展成为向社会提供法律服务的窗口和理论联系实际的基地。随后,中国政法大学、西南政法大学、中南政法学院、西北政法学院相继设立了自己的法律援助机构。到目前为止,基本上全国所有的法学院校都设置了法律援助机构。

高校法律援助机构较政府及其他社会团体的法律援助机构,具有自己鲜明的特点。与政府法律援助机构相比,高校法律援助机构的运作机制比较灵活,制度上可以根据本地区、本校、社会支持等实际情况制定章程。在经费方面,可以争取社会团体、企业、慈善组织的赞助来筹集资金。与其他社会团体法律援助机构相比,高校法律援助机构更具有人才优势、知识优势。同时法律援助这一公益性活动把教学科研与社会实践紧密结合起来,不仅使法律院系的学生有了实践机会,而且促进了法学教育方式的改革,达到双赢。

实践证明,高校法律援助工作的成绩是巨大的。以调研过的华东政法大学法律援助中心为例,自2006年3月开始,华政就在上海市万航渡路1575号开展法律咨询,至今已接待案件1000余起,代理案件40余起,广受好评。

在几年的运作中,高校法律援助工作已取得了良好的社会效果,但各自的发展程度不一,也暴露出了一些问题:

(1)目前各高校法律援助机构办理的法律援助案件不能满足社会的需求,主要表现在两个方面。其一,高校法律援助机构的经费不足。高校法律援助机构的经费基本上是依赖学校拨款,如从学生社会实践经费、共青团活动经费中拨出部分,但其金额十分有限。经费不足使得高校法律援助机构负担不了进行案件代理所需要的各种费用,不得已提高启动法律援助的门槛和缩小法律援助的范围,放弃了一些应该办理的法律援助案件。其二,高校法律援助机构人员缺乏稳定性。高校法律援助工作基本上由大学生承担,而大学生随着毕业不断更换,再者缺乏专职的工作者,使得法律援助机构缺乏稳定的人员,开展工作没有连贯性、完整性。在办理重大、疑难的法律援助案件时,显得力不从心,从而限制了法律援助活动的开展。

(2)高校法律援助机构的服务质量有待进一步提高。现在高校法律援助机构的援助形式主要有法律咨询、代书、提供意见、诉讼代理。大学生主要精力投入在日常学习之中,难以为进行法律援助工作而牺牲课业时间,而且我国法学教育注重理论教学,一直不存在西方式的判例教学,很少有与理论教学相配套的专门实践课,这使我国法律院系的学生缺乏必要的实践操作经验,服务质量不尽如人意。这些都是制约高校法援发展的因素。

(3)高校法律援助机构的管理机制不健全。我国高校法律援助机构基本由高校自主决定设立,隶属于高校学生处、团委、教务处、相关院系或校属律师事务所,基本上得不到地方司法行政机关的指导和帮助。我国在建立法律援助制度之初就指出:“应当重视和加强对社会法律援助机构的管理、加强工作指导和监督,明确设立法律援助机构的条件和接受业务指导、监督的关系”。然而,司法部法律援助中心没有专门管理、推动高校法律援助机构发展的部门,不能针对高校法律援助特点进行有效管理。同时国家将高校法律援助机构定位为政府法律援助机构的补充,没有给予必要的支持。这种既需要,又不扶持的态度使得各高校法律援助机构水平不一,有的甚至流于形式,出现发展的不平衡和运作的不畅通,抑制了更多高校法律援助机构的建立。