论英国行政法的越权无效原则

刘 军

摘要越权无效是英国行政法最重要的一项原则,直接源于议会主权原则,是指政府不能超越议会授予的权限,也就是说,政府必须严格按照法律规定的方式和范围进行活动,如果政府的行为确系越权,法院可依法宣告政府越权行为无效,并责令政府就其越权行为造成的损害进行赔偿。

关键词英国行政法越权无效

中图分类号:D956文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-383-01

越权无效表达了这样一个基本的公法理念:行政机关有权在权限范围内做任何决定,但是不得超越权限。在此意义上,越权原则表示,公共机构必须遵循制定法设定的标准行事,法院也将根据制定法的标准审查公共机构的行为。在概念变迁过程中,有一个观念始终没有变化:公共机构在权限范围之内的行为,法院不能干预,即使错误也是合法的错误。

一、越权无效原则的引出

英国法学家韦德认为,行政法是“关于控制政府权力的法”,是“管理公共当局行使权力、履行义务的一系列普遍原则”。韦德分析了法院权力的宪法基础。

(一)法治原则,这是英国宪法的基础

它有几层含义:一是任何事情都必须依法而行,即合法性原则。二是“法律必须平等对待政府和公民”,不能给予政府在普通法律上不必要的特权和豁免权。三是“对政府行为是否合法的争议应当完全有独立与行政之外的法官裁决,既要保证司法对政府的高度独立。

(二)议会主权原则,这是英国宪法的一个支柱

议会作为立法机关是至高无上的、超越一切法律控制的,所有的公共权力均要从属于议会的法律,所以政府只能依议会的授权而行事,对议会负责、受议会监督,不得质疑议会的立法。

(三)政府服从法律

这也是法治原则和议会主权原则的必有之义,它包括三方面内容:一是普通法的适用。二是公法救济。三是司法审查与上诉制度。

在这些宪法性原则基础上,就引出了英国行政法的核心原则,即越权原则。

二、越权无效原则的内容

关于程序上的越权,是指违反明确的法定程序,即行政机关违反成文法规定的必须遵守的程序。在英国人看来,程序不仅存在自身的正义价值,它还可以间接支持结果的妥当性,甚至直接决定结果公正;同时,程序的法定不仅利于实现公正,也能促进效率。

关于超越管辖权的范围,它属于行政机关实体越权的情形之一。英国议会法在授予行政机关行使某项职权时,必然同时要规定行政机关行使相应职权的法定条件。

关于不履行法定义务,也是实质越权的表现形式。由于当事人只有在其特别权利遭受行政行为侵害时才能请求司法审查,所以不履行法定义务常限定在行政机关对当事人的特定义务范围内讨论。

关于记录中所表现的法律错误,又称“案卷表面错误”,是指行政机关作出行政行为时的各种材料、文件、有关证据和理由说明及相对人提出的申请书、有关陈述和说明(统称行政案卷),显示出明显的法律错误和使行政决定或裁决不能成立的事实错误。

三、“越权无效”作为行政法基本原则的缺陷

(一)越权无效原则对公法范围的偏离

“对越权原则最常见的指责之一是,它不能使高等法院对法定权力之外的监督管辖的扩展合法化。”故且先不论越权原则本身的问题,单就越权原则适用范围反对越权原则的学者认为便存在问题。

(二)缺乏现实性

对越权无效原则的另一明显的批评是它与现实不相容,很大程度越权原则只是作为虚假外衣而存在。这突出表现在法院对行政机关自由裁量权行使的限制上。正统理论的方法一直从提及议会的旨意来说明这种控制的合理性:议会只打算这种权力能基于相关的考虑、理性和为正当目的而行使。

(三)越权无效原则的内部紧张

越权原则也存在的一个问题是由其内部紧张所引起的,这在试图通过排除或最终条款的存在而排除司法审查的法律条款范围内显得特别明显。

(四)不确定性和缺乏指导性

英国司法审查的范围和保护力度不断在横向和纵向两个维度上扩展和延伸不过,反对派认为越权原则的灵活性除保留法院简单服从议会旨意的外表外,越权原则并没有为法院和人们在司法审查的审查标准和发展方向上提供有力的指导。

四、正统理论的反驳

尽管越权原则遭到了种种非难,但众多学者和司法人员仍坚持和捍卫越权原则。针对批评,正统理论回应的主要理由是:

(一)实际危害

正统理论抬出的挡箭牌是摒弃越权所带来的现实不利,这就是法院在限制议会立法中排除条款的不能。无疑无论是正统理论者还是反对派对法院的这一作法都是赞同态度。不同的是,反对派认为用越权原则作这一解释存在种种问题,他们主张应废弃越权原则。而正统理论者则认为摒弃越权原则将带来恶果。他们警告说一旦摒弃越权原则,法院将失去抗拒议会的法宝,排除条款将甚嚣尘上,如此,将掏空司法审查。

(二)直接危及议会主权

议会主权指议会立法具有最高性,其立法能力没有任何法律限制。议会主权是英国极其重要的原则,因此英国法院没有美国法院对议会所制定的法律进行司法审查的权力,而只有服从的义务。英国越权原则便是议会主权议会万能的延伸,正统理论认为摒弃越权原则招致更大的危害将是危及英国宪法支柱之一的议会主权原则。他们的分析逻辑是“全能的议会不禁止的,它一定或明示授权或默示授权。

(三)有形式无内容

针对有人把越权原则比作塑料花,叽讽越权原则的虚伪和无用的比喻,有人指出:“塑料花并没有欺骗任何人,假发就像拥挤海滩的游泳衣一样,可以保持人们行为得体,它能使每个人在不危及公共秩序情况下以恰当的方式进行交往。”因而正统理论者认为,或许越权原则真的存在各种不足和缺陷,作为司法审查的基础性原则并不尽人意,但是他们坚持认为越权原则在现存英国法律制度中仍具有重要作用,那就是它能保持权力之间的正当平衡,使议会和司法机关保持正常的关系。

由于英国的保守主义,尽管越权原则争论十分激烈,越权原则的缺陷如此明显,反对之声也如此强烈,但在英国整个宪法体制发生根本改变前,越权原则仍将是司法审查的基础性原则。或许持正统理论者中带有浓厚折衷色彩的马克·埃利奥特观点是正确的和明智的,在现存的英国宪法制度下,对传统越权原则进行改造,“只通过既承认议会应当被认为打算维持法治原则,又认可所要求的对自由裁量权的限制是恰当地留给法院判断的任务这一双重假定的良好意义”在英国这一切的争论和冲突便会烟消云散了。