公共选择理论对我国行政问责制建设的几点启示

宋 荣 张婷婷

摘要公共选择理论是由著名经济学家詹姆斯·布坎南提出,经过众多学者发展而形成的,它以“经济人”假说为基本行为假设前提,揭示了政府管理行为与社会的的关系,并对“政府失灵”进行了充分详细的论证。尽管我国与西方资本主义国家的政治制度不同,但从公共管理体制上来看,建立在代议制民主决策研究背景上的一些思路和结论为我国行政问责制健全和完善提供了有益的启示。

关键词公共选择行政问责制民主

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-199-02

责任政府是资产阶级民主政治发展的产物,民主社会要求任何行政措施的实施,都必须有合法性来源或历史正当性回应。政府问责制也在资产阶级民主理论与制度建设不断发展的过程中逐渐形成并完善起来豍。由于我国政府的社会主义性质与资产阶级政府的性质有着根本不同,在研究我国如何构建政府问责制时不能脱离我国政府的性质和具体国情,完全照搬西方责任政府的模式,而是要进行大胆借鉴,同时结合无产阶级理论和我国的特色,构建有中国特色的政府问责制。

一、中国行政问责制建设的概况

20世纪80年代以来,在全球公共行政改革的浪潮下,强化政府官员的责任,建设责任政府,已成为世界各国公共行政改革的趋势之一。对香港公共行政改革和责任政府构建产生重要影响的问责制,于2003年非典时期在中国大陆逐步推开,包括前卫生部长张文康、前北京市长孟学农两名省部级高官在内的官员,因隐瞒疫情或防治不力而被查处,这是新中国历史上首次在突发灾害事件中,短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。此后数年来年,四川、天津、南京、长沙等省、市相继试行“行政问责制”,引咎辞职、审计风暴,一波又一波的“问责行动”,让我们看到了各地在建立责任政府方努力。中国的问责制度的建设目前取得了可喜的成就,无论是从在主体,方式、范围上,问责建设都有很显著的改善和提高,特别是“以人为本”的理念以及“科学发展观”的提出,使问责制有了落实的原则和保障。虽然“问责”已经成为人们所熟悉的字眼,但我国行政责任追究制度尚未发展成熟。社会大众,甚至于某些行政主体对行政责任追究制度都存在不少误解,如:把行政责任追究制度简单等同于引咎辞职,把问责制度简单理解为上问下责等等。行政责任追究过程中充满随意性和不可持续性。具体说来,我国行政责任追究制度现今存在的问题主要可以从制度的建设缺陷和执行缺陷。包括法律规范缺位、职责划分不清、对责任主体的监督渠道不通畅,监督不力等豎。当然任何一项制度的建设都不是一蹴而就的,对于这些待以解决的难题,相信作为人类文明的共同成果,西方社会的公共选择理论可以为我们解决问题提供一些新的研究角度和方法。

二、公共选择理论的基本内容

(一)公共选择理论的理论基础

公共选择理论产生于20世纪60年代的美国,它是现代经济学的分支之一,又被称做“新政治经济学”或“政治的经济学”。其主要特色是用经济学的观点和方法分析政治学的传统问题。理论的重点在于分析导致政府失灵的原因,探讨规范政府行为、提高政府效率的方法。公共选择理论有三个重要的理论基础,归结起来说即是方法论个人主义、交换政治学、“经济人“假设。

该学派认为人类的一切活动都应该从个体的角度来理解,社会被看做一种个人追求其自身利益的总量效果,政治和国家被当作个人得以通过它寻求自身利益的一种机构。而政治活动像其他经济活动一样,是一个个体、团体之间出于各自动机利益而进行的一系列交易过程。当然政治过程中的交换与经济活动中有着巨大的差别,市场上交换的是商品,政治中通过交易形成契约、规章等公共物品,通过集体协议,最终达成“服从与统治的交换”。公共选择学派认为,人们在需要作出经济决策和政治决策时的反应,同“经济人”在本质上是一致的,总是趋利避害的。政府是由人组成的,政府的行为规则也是由人来制定的,政府的行为也需要人去决策,而这些人都不可避免地带有“经济人”的特征。因此,没有理由把政府看作是超凡脱俗的超级机器,政府同样也会犯错误,也会不顾公众利益,追求由政府成员所组成的集团的自身利益。

(二)政府失灵理论及其表现

如果说市场机制是一种极不完善的机制,那么,政府作为一种替代和补救,也是缺陷诸多,“政府失灵”普遍可见,那种一旦发现市场有缺陷就认为任何国家干预都是合理的观点是片面的。所谓的“政府失灵”指国家或政府的活动并不总像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够做到的那样“有效”,其主要表现在:

1.公共决策的失误

政府干预市场、调控社会的基本手段是制定并实施有效的公共政策。但由于政策过程异常复杂,存在着种种障碍或制约因素,因此,政府难以及时制定并有效执行科学的公共政策。在这种情况下,政府非但不能起到弥补市场缺陷的作用,反而加剧了市场失灵,带来巨大浪费,甚至造成社会灾难。

2.政府机构的低效率

官僚机构垄断了公共物品的供给,缺乏竞争。官员们为自身利益的需要,扩大或盲目增加多于社会需要的公共物品,扩大采购范围,造成资源的浪费。作为监督者的公民和被监督者的官员地位不对等,被监督者完全可以利用自己的优势地位强制规定某些政策措施,使之更有利于自身利益豏。这些势必导致政府机构执行政策的效率不高,官僚主义作风严重,影响政策执行的结果。

3.政府部门的自我扩张

在现实生活中,政府官员和政府机构自身利益的客观存在,带来了政府的自我扩张行为。一方面表现为政府部门组成人员的增加,另一方面表现为政府部门支出的增加,其原因在于政府官员谋求权力与机构的扩大,追求升官、高薪、轻松的工作和各种附加的福利。进一步而言,政府扩张造成社会资源浪费,经济效益降低,资源配置低效,社会福利减少;政府开支的增长,最终成为引发通货膨胀的诱因之一。

4.官员腐败以及寻租活动的存在

寻租活动是指为了维护自己的经济利益或者为了对现有经济利益进行有利于自己的再分配而从事的非生产性活动豐。政府对经济进行干预时,会影响到市场经济活动主体的行为,给一部分人带来好处,或给一部分人带来坏处。因此,各利益集团通过各种方式影响政府官员,以使本集团得到更多的利益,而避免各种不利因素。同时政府决策者即政府官员也是一个利益主体,他们是理性人而非道德人。他们在进行决策时,也有追求自身利益的动机,他们也从事政治创租和租金抽取的活动,这些都会造成社会资源的浪费,破坏了社会资源的有效配置。

三、公共选择理论对我国行政问责制建设的几点启示

(一)加快问责意识的转变,重塑问责文化

公共选择理论把政府当作一个有自身利益的实体,打破了传统政治学理论对政治人的假设的幻想,认为只有尽量完善政府管理过程,加强对管理者的监督,加大约束力度,才能最大程度的降低“政府失灵”的概率豑。我国是社会主义国家,国家的一切权力属于人民,民主集中制从理论上能够充分保证了人民行使权力的自由,然而长期的“国家不可能为非“的思想也为腐败的滋长埋下了隐患。普通群众由于客观条件的约束及主观意识的淡漠,根本起不到社会监督的积极作用,造成了权力制衡上的缺失。因此我们不仅要推动行政道德、行政伦理的建设,以促进政府及公务员尽职尽责,还应该积极引导问责主体—广大人民群众对问责客体的关注、监督、咨询活动,促进政府积极回应社会诉求、主动承担责任的意识。从而为建立以人为本、权责统一的良好政治格局。

(二)加快行政问责统一法律制度的建设

公共选择理论坚持把希望寄托在政府官员个人的道德觉悟上是完全不可靠的,必须建立完整完善的制度来对政府及其工作人员加以约束。维兰德曾说过:“由于缺乏项法律那样的制裁机构,对于责任伦理思想,那些责任伦理学家常讲的“要为未来或历史负责”是在谈大话。而世界各国的时间也证明了只有实行政问责成为一种“真问”、“真责”的长效机制,才能真正实现其原定的目标豒。与此同时规范的制度的设立有助于责问则客体从被动转为主动,把责任意识内化到各个管理个体,从而走向真正意义的“责任”政府。因此现阶段我们的重要任务之一就是要在整合现有法律、法规、条例中有关公务员权责事项的基础上,制定全国统一的专门的问责法规,以法律的形式对问责主体、问责客体、问责方式、问责程序进行规范,做到有章可循、有法可依。使问责制向科学化的制度型问责转变,改变过去传统的依靠上级领导的过问、关心才能引起重视的局面,这不仅是我们建设政治文明的需要,也是实现行政问责制应用价值功能的重要保障。

(三)加强行政问责配套机制的完善

目前在我国问责制的事实已经有了一个很好的开端,然而一些重要的和必要的配套机制也没有真正的建立起来,形成部了良好的制度环境,例如政府的绩效评估机制、政府信息公开机制、问责救济制度等豓。政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效果、效能,是政府在行使其职能、实现其意志过程中体现出的管理能力。而评估机制的趋势,造成问责制缺少了必要的依据和基础,容易形成行政权消极行使的弊病。因为只有对政府绩效进行科学客观的评估,才能了解我们这政府是否履行了其职责,在多大程度上履行了责任。此外在公共选择理论中还指出导致公众政治冷漠的一个重要原因就是信息资源的缺失豔,政府由于其地位的特殊性,掌握了大量的公众信息,当政府官员为了私利或其他目的去有益的隐瞒、篡改信息资源时,公众也就失去了了解事物真相、把握事物动态的依据,只有政务知情才能消除对公共管理事务的神秘感,才能对政府和官员行为进行监督、判断和评价,官员才不敢懈怠,问责制才能真正落到实处。

(四)建立科学的民意表达机制,确保弱势群体的政治参与能力

随着公民素质的提高,近年来社会政治参与的热情也越来越高涨,类似听证制度、信访制度一些民以表达机制由于种种原因并没有发挥其应有的作用,也满足不了人们日益增长的政治参与要求。建国后剥削阶级作为一个整体早已被消灭,而在改革过程中由于一些体制原因造成的利益相对受损阶层和社会低层阶层的人们,在现有的利益格局中处于弱势地位已经是不争的事实。从理论上讲,各阶层之间的矛盾属于人民内部矛盾的范畴,不再是你死我活的零和政治博弈。但是不同阶层的社会地位及其所拥有的资源差异较大,政治参与所表达出的声音强弱是大不相同的。优势阶层能够较好地运用所掌握的资源,将自身利益向政府进行表达,社会影响力较大。而弱势社会阶层则往往是人微言轻,政治参与的实际效能较低,日益被排斥出正常的社会政治系统和主流社会生活系统之外,社会公正出现了严重的失衡。他们对改革的贡献很大,但没有得到法律认可的回报,这与我们国家的根本性质是不一致的,与建立和谐社会的基本方针是相违背的。国家不仅要保证既得利益者,尊重他们的正常劳动所得,也必须引导处于弱势地位的社会阶层参与到政治生活中来,创建适合他们利益表达的机制,充分保证其参与国家事务管理的权利。这不仅是社会主义民主政治的价值取向的体现,也是维护安定统一政治局面的重要保证,是我们在健全问责制过程中必须严肃对待的问题。