论行政许可申请的法律规定

俞 琦

摘要《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第三款规定了申请人可以提出行政许可的方式。然而,这个条款却亟待修改。

关键词行政许可规定修改

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-175-01

《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第三款规定:“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”

在工作实践中,行政许可绝大多数都是申请人上门来申请的,也有一部分网上申报的,手续、程序已经比较完备,而诸如信函、电报、电传、传真和电子邮件等方式的申报方式,却存在着较多的问题。

一、信函

行政机关对行政许可事项的法定办理时限一般为20日,还可以延长至30日,可以有足够的时间来办理行政许可事项。

但是,如果信函方式的行政许可申请,“申请材料不齐全或者不符合法定形式”,那么按照按照《行政许可法》第三十二条第四款的规定,“应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理;”。既然是信函,当场告知不可能,5日内告知就有点悬了,而5日内没有告知的后果就是受理,而且是自收到申请材料之日起计算时限。

对于接受的生效时间,英美法和法国法均采取所谓的“投邮主义”,德国法则采取所谓的“到达主义”,《联合国国际贸易物买卖合同公约》对接受生效原则上采取到达生效原则。我国也普遍采用的是“到达主义”。

根据“到达主义”的原则,申请人提交行政许可申请的计时应以信函由行政机关工作人员签收来启动,既然这样,那么要求申请人补充材料的回信也应该以申请人签收来启动,否则以“到达主义”来要求申请人的同时,而又以“投邮主义”来要求行政机关,显然是不公平的。但即使收到信函申请的当天,行政机关就回信要求补充材料,在5天之内送达申请人,并由申请人签收却得不到保证。没有法律规定申请人必须在信函5天能送到的地方才能以信函方式申请行政许可,申请人身处海外,或者深山僻壤,不一而定

即使以“投邮主义”作为时间启动的原则,那么一封申请行政许可的信函走上10天也不足为奇。5日内告知成了死结。

而当5日内告知失败,行政机关也不能以材料不全为理由来对行政许可办件不予许可。因为从法理上说,既然法律规定了材料不全的情况下是由补充申报材料的方式来完善,如果申请人不再补充材料就自动放弃行政许可的申请。那么行政机关就不能再以申请材料不全的理由来对申请人的行政许可申请不予批准。而且,如果申请材料不全,行政机关很可能无法对行政许可事项进行全面的审查,最终的审批结果就有有可能有失偏颇,甚至于行政机关因无法指出申请人的不当或者不足,而陷入没有理由批准、也没有理由不批准或者超过审批时限带来的更加被动的局面。

既然《行政许可法》第三十二条规定了申请人材料不齐全告知的“超时默认制”,行政许可自动启动计时,也就默认了申请人的符合法定条件,那么行政机关在法定时限“不予行政许可”或者“不作出准予行政许可决定”,将受到第七十四条的规定所带来的处分。

第三届“中国地方政府创新奖” 获奖的10项地方政府创新举措之一的天津市南开区政府行政许可服务中心的“超时默许”新机制,是天津市南开区推行的新型行政审批机制,旨在提高政府行政审批的效率和透明度。这个机制的核心含义是:如果行政审批部门在规定时限内没有做出回应,则由系统自动生成批准文件。之后各地纷纷效仿,“超时默许”虽然没有法律的明确规定,但符合法律的本意,已成为各地约定俗成的原则。 “超时默许”加上“超时默认制”,更有助于改掉行政审批不该有的拖沓陋习。但如果再加上“5日内无法告知”,就几乎等同于“不得不批准”

依据既增强效率又方便群众的本意,行政机关在回复告知材料不齐全的同时,由网站公告的方式告知,申请人只要登陆行政服务中心网站就可以实时查询到相关办理信息,这中间不会有任何延误。因此,在网站上公告也就等同于送达到了申请人,应该可以把这种行政机关力所能及的方式认定为对材料不齐全的申请人的告知。而且,《行政许可法》就申请人收到行政机关的告知后,提交补充材料的时限并没有作出规定,这也给申请人补充材料的时间提供了保障,并没有危及申请人的利益。

因此,回复加公告的方式还是可以接受和容忍的,但还是有必要以法条的形式明确下来。

二、电报

由于时代的发展,电话、手机、传真已基本取代了电报,2001年8月1日中国电信集团公司取消公众电报业务中的特急和加急业务;2005年11月,中国电信集团公司和中国网络通信集团公司又联合下发了《关于取消公众礼仪和鲜花礼仪电报业务的通知》,公众礼仪和鲜花礼仪电报已经取消。营业厅中原先的电报柜台绝大部分已经被取消,电报这项古老的通讯业务目前只在少数几个方面仍在使用。

可以说,以电报方式申请行政许可事项基本不会存在,又可以以另外一种或几种其它的方式来替代,而且在《行政许可法》第二十九条第三款中,原本就有“等方式”,所以电报方式完全可以在《行政许可法》中删去。

三、电传

电传也是一个比较古老的东西,电传业务需要配以电传机,现在传真机普及,电传机真还难找。和电报申请方式一样,电传方式也可以在《行政许可法》中删去。

四、传真

随着传真机的普及,不但很多的大中企事业单位配备了传真机,就连不少的小企业甚至家庭也装备了。行政机关完全可以比照信函方式申请的步骤来作出受理、不予受理、要求申请人补正材料的决定。

只是有一个问题,对于发展并不平衡的全中国来说,能在行政服务中心每个部门窗口配置传真机以适应《行政许可法》的规定恐怕会有难度。但应该可以在每个行政服务中心至少配置1台传真机,接收行政许可的传真后,转交各行政部门办理。

五、电子数据交换和电子邮件

申请事项由电子方式传送到行政机关,既省时又省事。可以在行政服务中心统一的平台上接收电子形式的申请,并发送到各个部门,按规定办理,将邮件留存并做好相应的记录。网上申报就是其中的一种。

综上所述,《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第三款应修改为:“行政许可申请可以通过信函、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。行政机关可以以网站公告的方式来通知申请人。”