土地出让金研究

曲 折

摘要:土地出让金制度的实施,不仅盘活了土地资源,而且使土地出让金调节土地的利用,改进和调整产业结构的功能得到了充分发挥。土地出让金已经成为地方政府财政收入的重要来源。同时,土地出让金制度也带来一些弊端,需要加强对土地出让金的管理,由此对土地出让金制度的探讨应运而生。结合我国土地出让金的实质,及我国现行土地出让金制度的利弊可看出,通过合理分配土地出让金,在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益,能够有效调节市场竞争关系,保证国民经济稳定运行。

关键词:土地出让金;财政收入;管理

中图分类号:DF4文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)17-0113-04

土地是一种非常特殊的商品,土地作为一种不可再生的稀缺资源,是人类生存和生产发展的基础。随着社会经济的发展,对土地的无限需求和土地的刚性供给之间产生了巨大矛盾。因为无论土地价格怎样上涨,土地供给量也不会提高,土地的需求量必然会随着人口的增长和社会的发展而增长。根据宏观经济学原理,供需平衡是宏观调控的基本目标之一。土地参与宏观调控是一个新课题,没有历史经验可循。我国的土地出让金制度是在改革不合理的土地使用制度的过程中形成的,它激发了土地的潜在活力,盘活了土地资源,深刻地影响着经济社会的发展。

一、土地出让金的实质

国有土地使用权出让金(收益金,以下简称土地出让金)是政府在批租土地时,凭借所有权向土地使用权者征收的地租收益,是十分宝贵的国有资产。管好用好这笔国有资产事关人民群众的切身利益,事关经济社会可持续发展。

土地出让金,是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴,是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和,说到底是土地财政问题。土地出让金,在社会主义宏观调控中具有双重功能:一是调节土地的利用,改进和调整产业结构,包括一二三产业结构、各业内部结构等,制约或促进经济发展;二是土地出让金的分配,作为调整市场经济关系的经济杠杆,调控在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益,调节市场竞争关系等。

“城市土地资源是有限量的资源,城市土地由于社会资本的投入和公共服务的供给而产生了价值,并且和其他的土地利用形态互相影响而增加了价值。因此,土地是具有公共性和社会性的资源,和其他生产性商品有完全不同的特性。土地不能和一般商品那样按自由的市场机制交易和转卖。土地的所有权一定要归于国家。”

我国实行土地公有制,作为所有者,要收地租。地租,是土地的所有权在经济上的实现形式,即土地的价格。在社会主义市场经济体制下,这个价格可以资本化,从而使土地具有资本的形态。土地之所以有价格,是因为在市场经济条件下谁拥有土地所有权,谁就可以定期获得一笔固定收入——地租。所以,土地价格是资本化的地租。土地出让金的功能是保证平均利润率对经济的调节作用。处理好土地所有者与土地使用者之间地租的分配的“度”。若土地所有者拿得多了,土地使用者得不到平均利润,就会影响他的竞争力和积极性,反之,如果土地所有者拿少了,土地使用者有超额利润,就可能盲目投资,任意扩张。两种情况都不利于经济的协调发展。可见,合理分配土地出让金收益,必须明确土地产权,建设土地市场,使地租、地价通过市场显现。在我国土地公有制下,作为所有者,要收地租(出让金、租赁费),国家作为管理者,要收税等等都表现为我国土地使用制度改革的选择。

简言之,现行的土地出让金的实质,是一个既有累计若干年的地租性质,又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。

这里所说的累计若干年地租总和,本质上是公有资产的所有者收入,是出让土地资产使用权的收入。它是一种按市场等价交换原则的市场交易行为。因而土地出让金具有地租而非税性质。税收是国家作为管理者对纳税人为国家缴纳的经济义务,具有强制性、无偿性和固定性。土地出让金,将累计若干年地租总和,采取一次性收取,则又似有税收的非租性质。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说,土地出让金,是租非税,似税非税。

二、土地出让金成为地方政府财政收入的重要来源

1.土地使用权出让合同约定的使用年限的地租总和是一次性收取的。按照现行法规规定:土地使用权出让的最高年限分别是:居住地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年(见《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条之规定)。我国法律规定城市土地是归国家所有,国民对土地拥有使用权。由于我国土地不能买卖,我国实行土地批租制度并规定土地出让的最低年限为40年和最高年限70年。我国规定居住用地70年限,主要是考虑居住用地上的房屋建筑物,一般在70年之后基本上价值就会折旧到零。同时,这也与当时对中国人预期寿命70岁左右等综合因素有关。

现在的矛盾在于,土地出让金是地方政府将40年或70年累计的地租采取了一次性收取(征纳)。这样,地方政府一次性收取累计了50—70年的地租之总和,势必造成地方政府“乐于”收取相对较高的土地批租收益,增加地方政府的可支配财力,用于加强城市基础设施建设和改善城市公共服务。说土地出让金是地租,但地租一般是按年收取的;而将累计50—70年的地租一次性收取这又似税。从这个角度讲,土地出让金似税非税,成了所谓的“第四财政”。

2.地方政府获得的土地出让金有很大比例是作为当年的地方财政收入并安排作财政支出的,这样,实际上也即成了“第四财政”。所谓第一财政指预算内收入,第二财政指预算外收入,第三财政指制度外收入,而土地出让金成为“第四财政”了。这笔“第四财政”在地方可支配财政收入的比重高达40%～60%,有些地方甚至超过第二、第三财政之和。这样,政府实际上不仅预收了未来50—70年的土地收益,而且也实实在在地预支了未来的土地收益。这种地方政府的“第四财政”反映了我国现行财政体制中中央财政与地方财政的利益博弈状况。与世界的大多数国家相比,中国把更多的支出责任下放给省以下的地方政府。中国财政总支出的65%集中在省以下的地方政府,上世纪90年代曾高达80%,但在收入方面,地方政府没有相应的自主权。地方政府面对沉重的支出压力,更加青睐“土地出让金”这座“第四财政”金矿。

三、土地出让金制度的利弊分析

对于我国这样一个处于经济转型中的发展中国家而言,土地出让金是地方政府重要的收入来源,这笔资金又可以刺激地方经济发展。土地是财富之母,一国的土地资源是有限的。土地是不可再生的资源。土地价值增值直接提高了经济租金,通过租金途径把公众活动带来的土地增值从土地所有者那里收回,以供全社会使用,只有这样才是公正和公平的。随着我国经济的不断发展和改革的不断深入,我国土地财政领域中一个突出的新问题就是土地出让金问题。它是我国社会经济生活进入现代化和建设全面小康社会进程中与以下四大背景条件息息相关的。

(1)从我国当前所处的工业化阶段看,正处于工业化中期的重化工阶段,对钢铁、汽车、装备制造、化工等产品需求上升,相应地带动土地供应的需求;

(2)从我国所处的城市化阶段看,正处于城市化发展的加速期,我国加快实施城镇化进程,各地对市政、道路、交通、房地产、水、电、文化、教育、卫生等需求普遍高涨,也必然造成对土地供求紧张;

(3)从我国个人消费结构升级看,已从万元级商品提升至十几万元,几十万元级阶段,住房和汽车成为这一阶段的消费热点,改善住房条件要土地,发展汽车工业要道路等等,随之而来的是对土地需求的猛升;

(4)2003年后,中国经济开始进入新一轮增长周期的上升期,外资、民资等投资热情上涨,同样也必然拉动对土地供应的需求,令各地的土地供求矛盾缺口增大等等。

上述四大热潮,极大地推动了我国社会经济发展中的土地需求。改革开放20多年,中国经济发展中曾经经历过三轮圈地热,特别是随着我国经济中用地(土地使用者)主体的多样化,国家在上世纪90年代又改革了供地政策,对一些营利性的用地项目实行公有土地有偿使用,政府通过出让公有土地收取土地出让金制度规定办法。推出土地出让金制度的初衷主要在于:一是地方政府将50—70年的土地收益一次性收取,可增加地方可支配的财政收入,集中起来可以办些大事,以改善地方公共服务和城市基础设施等;二是将后50—70年的土地收益一次收取,将可遏制些过度扩张的土地需求等目的。

应该说,总体上看土地出让金的出台,既基本适应上述四大热潮带动的土地需求,同时,也为政府,特别是省级以下各级地方政府集聚了一笔巨额的可支配财力。而且配合了国家实行积极财政政策由国债形成的基础设施及公共产品累积的积极效应。进而有力地推动了我国工业化、城市化和城乡居民消费结构升级换代,为推进现代化和全面小康社会建设发挥了强有力的支撑作用。据有关权威部门统计,1992年至2003年,全国土地出让金收入累计达10 000多亿元,其中近三年累计达9 100多亿元。2005年全国财政收入首破3万亿元,属于地方财政的“土地出让金”达5 500亿元,是前者的1/6强。

短短十余年,特别是近些年我国土地制度和土地财政制度的变革带来了巨大的成绩,聚集了巨额的可支配财力,激发出潜在的活力,把全国的土地资源盘活了。与此同时,土地出让金制度带来的一些弊端也相当显现突出。

1.各级地方政府在财政收入方面没有自主权的财政压力下,土地出让金可使地方政府将后50—70年的土地收益一次性收取,必然造成地方政府运用各种手段扩大出售土地换取收入的短期行为。为了扩大土地批租量,获得短期高额收益,往往突击加大基础设施建设力度,越权减免税收,以吸引外商或民间投资。这种行为,既有悖于“代际公平性”即代际之间利益关系公平性,又有损于土地资源使用的有效性。在代际公平问题上,绝对倾向于任何一个特定时代都是不可取的。也就是说,我们既要防止过高的积累率影响当前消费,从而影响人们的劳动积极性,又要坚持可持续发展,不能损害子孙后代的利益。拥有13亿人口的中国,土地这个不可再生的资源,更稀缺珍贵,其使用的有效性更关键。

2.征地与卖地之间的巨额利益诱使土地“寻租”。不少地方政府,以经营城市或经营土地等名义,炒作土地。国家的供地政策改了,即实行土地有偿使用,政府通过出让公有土地收取土地出让金,但征地政策却没有改变。当前,农用地转为非农用地必须经过国家征用,在征用过程中,行政权力对土地资源配置起着绝对控制和支配作用,这就使得地方当权者有了滥用权力的机会。突出表现在,一方面用计划经济的办法低价拿地,另一方面用市场经济办法高价供地,低进高出,炒作土地,客观上形成了多占多得的机制。行政价格与实际市场价格的巨额差价,既是驱动不少地方政府大量批地卖地的动力,也是当地“寻租”行为产生的温床。由于权力的监督机制缺失,势必导致权力和利益在幅度上、范围上的随意性和滥用,导致腐败的产生。改革开放以来,中国经济发展中出现的一次次圈地热、开发区热等等,究其深层原因,无不都是不少地方政府把土地当成生财之道,很多土地储备中心甚至把农民地预征后直接纳入土地储备,也是屡见不鲜了。

3.土地出让金的利益分配机制不合理。土地出让金是若干年土地使用期的地租之和,本届政府获得的土地出让金,实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和。从现任届和未来届的地方政府看,则是现任届政府提前支取了下一届政府的收入,是一种对土地收益的“透支”,这对于未来往后届政府显然是不公平的。在目前的土地出让金制度下,现任届政府将土地出卖,卖地收益都由本届政府支配,这样,就使得各届政府无法实现收益共享,令地方政府在任期内热衷于批地卖地。这种土地收益行为短期化,往往也导致了土地滥用。再者,有时下一任地方政府,还需要负担土地卖出之后的开发配套投入,乃至提供一些征地的补偿费等等不公。更重要的弊端是由于各地的土地储备是有限的,随着土地所有权的不断出让,各级地方政府在这方面获得的财政收入也将有朝一日而锐减,长此以往,将会出现没有土地可供出让的尴尬局面。

正是上述这些弊端,导致土地出让金的利益分配机制不合理,近年我国宏观调控做出重大决策,推出了既抓信贷超贷,又抓冻结土地供应的两大杀手锏,而且又决定在2005年继续收紧地根,在宏观调控已取得初步成效基础上,还应对土地出让金进行一次全面的清理和整顿。

四、用好土地出让金,保证经济稳定运行

我国土地财政领域推出的土地出让金,是将未来50—70年的地租一次性收取,变为地方政府当前现实的可支配收入,也就是说这笔资金是提前透支的。土地出让金,从某种意义上讲,与金融领域的金融衍生品如期货、期权等是相通的。其要义都是“做预期”。做预期,是对未来50—70年的预期。从财政金融学意义上这是一个“远期”的土地期货、土地期权等衍生品的远期概念。而且,它又是同“土地”这个实物资产,这个稀缺、不可搬动资源结合在一身的实物期权,其高风险性是不言而喻的。就必须要讲求和遵循经济规律办事,遵循风险与收益原则,即高风险、高收益;低风险、低收益。另外,资金是有时间价值的,资金有空间配置的有效性问题,也有资金的时间配置有效性,以及资金的时空配置是否得当的有效性等问题。

美国的经济繁荣,在相当程度上是建立在借来的资金和借来的时间基础上的,美国的巨额赤字就是佐证。有专家称:靠着美国旺盛的消费和中国强劲的投资,支撑和推动了全球和亚洲经济获得了高的增长率。美国居民储蓄率却持续下降,当美国居民债台高筑难以支撑房市泡沫的时候,房市调整就在所难免,进而导致次级和优级浮动利率按揭贷款的拖欠率明显上升,无力还贷的房贷人越来越多。一旦这些按揭贷款被清收,便造成信贷损失。此次源于美国次级贷而引发的全球金融危机,最根本原因是美国房价下跌引起的次级贷款对象的偿付能力下降。

“用明天的钱,办今天的事”,应该说,这是一个合乎财政金融学理论逻辑的新理财理念。美国经济是世界经济的龙头老大,它的经济发展和繁荣建立在旺盛的消费基础上,然而,目前以美国为首的世界发达国家正陷入源于大量金融衍生品引发的严重经济衰退。

无论是宏观的一国的经济,还是微观的市场主体的企业,都不能完全靠“自有资本”,而还需要得到“借入资本”和信贷等“借来的资金”支持。用明天的钱,办今天的事,要讲求风险(成本)收益(效益)交换律,要作风险(成本)与收益(效益)比较。“用明天的钱,办今天的事”这个今天的“事”既包含了要办投资之事,也要办消费之事,如“三农”等事。投资归根到底是为了消费。不应顾此失彼。投资与消费之间的关系,是此长彼消,因而,必须强调投资与消费之事一定要协调发展。

一般来说,投资是扩大再生产、提高生产能力的重要手段,较高的投资率不仅可以直接带动生产的增长,还会带动居民消费的增长。发展中国家和地区为保持经济较快地增长,都维持较高的投资率水平。当经济发展到一定水平后,投资率会逐步趋缓,消费率逐步提升。此时,经济增长也由投资拉动为主转为以消费拉动为主,此后,消费率始终保持较高水平。

土地出让金这个土地财政问题,进而言之,在社会主义市场经济体制意义上说,它只是一种发挥“资金是经济第一推动力”的手段或工具功能。在实现现代化和全面建设小康社会,坚持以人为本,落实可持续的科学发展观而言,消费才是真正意义上的“经济第一推动力”。因此,消费才是社会主义经济的长远的、根本的最终目的性功能。因此,用好土地出让金,发挥土地出让金应有的作用,保证经济稳定运行,具有十分重大的意义。

五、加强土地出让金管理的对策研究

随着地方城市化进程的不断加快以及土地管理制度的不断建立健全,土地正在逐步升值,土地出让金征收也随之大幅度增长。虽然地方为加强土地管理及出让金管理出台了有关政策规定,建立健全了土地有形市场体系,实行了土地公开交易和土地收购储备制度,促进了土地的保值增值,有效地防止了土地出让金的流失,但目前土地出让金供给与需求的矛盾比较突出,土地开发成本管理规定明显滞后,欠缴土地出让金的问题尚未彻底解决,土地出让金在城市建设、企业改制、社会保障和农业发展方面需统筹兼顾。因此,进一步加强土地出让金的征收管理和运作显得尤为迫切和重要。

1.统一计算标准,严格土地出让金的测算

经营性用地出让必须按照规划部门确定的规划指标测算土地出让金,严格审核土地成本,测算的土地成本和土地出让金作为招拍挂底价,并采取招标、拍卖或挂牌方式供地;协议出让不得低于国有土地有偿使用最低价,即有基准地价的地区,土地出让金最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%,没有基准地价的地区,土地出让金最低价不得低于新增建设用地土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费及按照国家和市政府规定应当缴纳的有关税费之和。土地行政主管部门要严格按照市政府公布的土地级别、用途出让标准测算土地出让金,并形成测算报告。

2.严格执行土地出让合同,按规定征收土地出让金滞纳金,杜绝土地出让金缓缴现象。国有土地使用权出让合同明确,土地受让方未按合同如期缴纳土地出让金的,应从滞纳之日起每日按应付出让金的一定比例缴纳滞纳金。如果严格执行土地出让合同,按合同条款征收滞纳金,将能保证土地出让金的及时足额征收。

3.加大土地出让金检查力度。应组织开展土地出让金缴纳情况的专项检查,对拍卖地块超规定容积率建设的项目,应按拍卖时单位土地出让金计算补收。对协议出让用地应根据有关规定处理。对应补缴土地出让金的房地产开发单位,资金确有困难且不再进行开发建设的,可允许其用未销售的房屋抵缴,价格由财政部门委托中介机构评估确定,财政部门对该资产组织拍卖;如继续开发,则必须缴清所欠规费,否则,相关部门停止对其房地产开发项目的审批。加强对土地征收征用的监督检查力度,认真查处侵害农民利益的问题,规范征地程序和补偿标准,防止国有土地资产和资金流失,促进有关部门管好、用好土地资产及土地出让金等土地有偿使用资金,保证土地补偿费的各项政策能够真正落实。

4.取消按比例向土地使用权获得者收取拍卖费的做法,为土地出让金的取得创造良好环境。土地是国家所有,其使用权是一种特殊商品,不能等同于一般拍卖标的物,按一般商品收取佣金。佣金费用过高,影响土地使用权的拍卖。在进行土地竟拍时,竞买者肯定将拥金计入土地成本,从而降低土地成交额,影响政府收益。因此,可考虑由土地买受人按土地拍卖成交价,定额支付拍卖佣金,也可考虑按照拍卖工作量大小,由政府财政列支,作为土地出让成本。

5.严格建设用地跟踪管理

要进一步加强土地出让等有偿使用合同的跟踪管理,督促受让人按约定的开工和竣工时间进行建设。对未按期动工的,要依法征收土地闲置费或收回土地使用权;对改变用途、增加建设规模的,应按程序向社会公示,补交土地出让金后,重新签订合同;对协议出让改为经营性建设用地的,必须按规定实行招标、拍卖、挂牌出让。政府必须坚持土地的统一管理,建立和完善建设用地集中供应制度、土地使用权公开交易制度、基准地价定期更新和公布制度、土地出让金“收支两条线”制度、土地出让金征收及使用监管制度,建立长效机制,并采取切实有效的措施确保制度的落实。

6.严格土地出让金收益取得成本管理。

这主要是为了提高土地出让金的收益。除加强土地开发成本管理,努力降低开发成本外,要控制政府部门在土地出让金中的专项开支和业务开支。要规范土地出让金的减免返还审批权限,对非政策性减免,应由政府集体研究确定。要认真执行先征后返政策,返还土地出让金必须先扣除其费用和业务费。要加强对退还政策的研究,可以考虑将返还改为补贴,即对一些特殊事项,政府从土地出让金中给予单位适当补贴,且不与土地出让金缴纳数额挂钩,有利于掌握土地出让金管理的主动权,进一步加强土地出让金管理。

土地出让金已经成为地方政府财政收入的重要来源。土地出让金制度的实施,不仅盘活了土地资源,而且使土地出让金调节土地的利用,改进和调整产业结构的功能得到了充分发挥。同时,土地出让金制度也带来一些弊端,需要加强对土地出让金的管理。通过合理分配土地出让金,在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益,有效调节市场竞争关系,保证国民经济稳定运行。