新公共管理影响下的中国政府管理模式研究

孟晓倩

摘要新公共管理是以“效率”为中心的管理模式,其内容和理念都是对传统行政管理模式的批判,对我国政府管理模式的变革具有积极意义。本文认为我国政府管理模式的变革应不断完善理性官僚制,并要借鉴新公共管理的先进理念,建构适合我国国情的政府管理模式。

关键词新公共管理政府管理模式官僚制

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-266-01

一、新公共管理:“效率”为本

新公共管理产生于对传统公共行政模式的改革,其目标在于取代传统模式, 因此它不像以前的公共管理那样只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部门进行改革,它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。本质上,新公共管理提倡政府要具有市场倾向,强调市场导向的公共管理,如鼓励竞争、侧重结果和绩效、重视消费者选择和强调效率。

新公共管理的基本内容包括:政府服务应以社会和公众的需求为导向;更加重视政府的产出、结果、效率和质量;主张放松行政规制,实行绩效目标管理,强调对绩效目标完成情况的测量和评估;政府应广泛采用企业中成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等管理方式;取消公共服务供给的垄断,对某些公营部门实行民营化,让更多的私营部门参与公共服务的供给;重视人力资源管理,提高人事管理的灵活性等。总之,新公共管理是一种以“效率”为中心的管理模式。

新公共管理的理论基础是经济学和管理学,强调目标、绩效,主张用企业管理模式去运作政府,都是基于对传统公共行政模式弊端提出的,具有极强的可操作性;但是它对官僚制的批判是解构性的而不是建构性的,并不能完全代替理性管理模式。新公共管理对理性官僚制的冲击是在西方特殊的历史背景下展开的,新公共管理的某些理论探索对于完善理性官僚制,提高其组织结构和管理模式对现代社会的适应性,均具有积极意义。对于我国的公共管理现状来说,新公共管理的许多主张都具有积极意义,对于提高我国的政府效能具有重大的借鉴作用,是有助于我国公共行政发展的合理的管理方式。

二、我国政府管理模式:官僚制的非理性化

中国的官僚制古已有之,但不是理性官僚制而是“世袭(或家产)官僚制”,这种官僚制的特点在于:延续性、包容性和贯彻性。中国的官僚制与韦伯提出的理性官僚制存在巨大差别。韦伯的提出的现代官僚制是一种正式的、非人格化的、官僚制组织,它是人们进行牵制控制的合理手段,是达到目标、提高效率的最有效形式。“规范性”是理性官僚制的基本特征。我国官僚制的非理性化主要存在以下弊端:

第一,行政管理人格化倾向比较严重。家长制余风和“关系网”在行政组织内广泛存在。

第二,组织活动缺乏理性精神,效率低下。理性受制于权力等级和道德信仰体系所显现出的不成熟,严重影响了行政组织的效率化、自觉化和科学化。

第三,公务员制度不完善。公务员制度是典型的现代官僚制,我国的公务员制度在无论在制度层面还是在运行层面均存在严重问题。

第四,党政“二元行政”影响行政效能。在现实中,党领导滥用权力,使党系统的行政权大于政府的行政权,严重影响了政府的行政效能。

总之,我国还处在官僚化不足的阶段,而且建立理性官僚制是工业社会对社会政治经济体制的必然要求,当代中国又正处在以发展工业经济为特征的现代化转型时期。因此,当前需要建构和完善的应该是适应我国国情的理性官僚制,包括组织结构层面、管理方式层面、法律法规层面及组织文化层面。

三、建构适合中国国情的政府管理模式

在政府管理实践中,理性官僚制虽然有弊病,并且招致了诸多批评,但是现在还没有一种比它更能行之有效的行政管理模式来取代它。针对政府效率来说,官僚制又是一种极其理性化的管理体制。每一种管理模式均有它的时代适应性,理性官僚制也是同理。因此,我们在看到其缺陷的同时,并不能全盘否定。新公共管理的出现既是在一些方面对传统的公共行政模式所进行的改革,它的出现有助于弥补传统管理模式的不足,推进公共行政的长远发展。

通过对我国官僚制模式的论述,我认为:我国政府管理模式的变革面临两大问题:其一,理性官僚制模式建构不足,需要增强其规范性;其二,政府效率低下,需要提高政府效能。需要从以下几个方面解决:

第一,完善理性官僚制模式的构建。引用注重政府效率的理性官僚制的合理内核,要学习官僚制的规范性、理性和法制的精神,增强政府行为的规范性,从而能够确保政府行政对民众权利的尊重。

第二,超越新公共管理模式。大胆借鉴新公共管理中先进的管理方法,引用西方先进的组织管理理念和经验,克服传统官僚模式的弊端和不足,推进我国行政改革的进程,提高政府效能,促进我国公共行政的发展。

第三,建构适合我国国情的政府管理模式。综合应用和借鉴理性官僚制和新公共管理理念,理性官僚制适合我国当前工业化发展的国情,在组织结构、法治化等方面有利于我国行政改革的发展;同时,新公共管理中的许多好的管理方式也有益于我国政府解决当前诸多问题,例如,更加注重政府服务质量、面向市场等方面。对于我国而言,单纯采用哪种管理模式,并不是绝对之说,而是应该根据我国国情,总结经验,构建适合中国国情的政府管理模式。

综上所述,我国政府管理模式变革的关键是要在推进规范化建设的基础上提高行政效率。因此,应当在充分借鉴官僚制的理性、规范性的基础上,对中国的官僚制进行法制化的改造,使得法治精神渗入到中国的政治体制和行政体制。然后以开放的精神学习新公共管理的做法,以提高政府的管理能力和绩效。

参考文献:

[1]Christopher Hood, The art of the state, Culture, Rhetoric, Public Management, Oxford University Press.1998.

[2]陈振明.公共管理学.北京:中国人民大学出版社.2000.

[3]王亚南.中国官僚政治研究.北京:中国社会科学出版社.1981.

[4]胡伟.政府过程.杭州,浙江人民出版社.1998.

[5]鞠惠冰.麦当劳模式的特质.中国经贸导刊.2000(23).

[6]刘旭涛.政府绩效管理:制度、战略与方法.北京:机械工业出版社.2003.