论行政紧急权的法律规制

刘明英

摘要2002年的“非典”开始,直至2008年的雪灾、四川地震等突发事件的爆发,都在考验政府应急权力的运用。从另一个角度看,国家发生紧急状态时,政府行使行政紧急权的有效、合理、正当具有极大的意义。另一方面,由于行政紧急权在特殊环境下被运用,本身是一把双刃剑:可以“便宜行事”,也可能被滥用而损害人权和其他公权力,由于其具有双面性的特点,故必须将其纳入法治的轨道。本文从行政紧急权的权力特征进行分析,从而提出对其进行法律规制的几点思考。

关键词行政紧急权必要性法律规制人权保障权力制约与平衡

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-183-02

一、行政紧急权的含义及特征

随着近年来,突发事件的增多:2002年的“非典”、2008年的雪灾和地震等,都在考验政府的应急能力和公权力的行使效果。行政紧急权,是政府在应对紧急事件中所发挥的非常态情况下的特别行政权。紧急状态,是社会发生了诸如战争、叛乱、经济危机、政治骚乱、严重自然灾害以及严重传染病流行等,区别与正常有序的一种社会非常状态。这种状态往往会出现社会的失序、复杂、混乱,产生了有别于正常情况下的政府权力——行政紧急权,用以应对和回复社会秩序。

相对于常态下的行政权力,行政紧急权具有如下五个方面特征: (一)紧迫性

紧急事件一旦爆发,传播的速度快,影响广并对社会造成越来越大的破坏,为了在第一时间控制事态的发展和恶化,行政主体必须迅速作出反应,并运用手中的权力应对危机和消除威胁,在这种情况下行使的权力具有紧迫性和必要性。

(二)危险性

一般情况下,国家权力的行使必须在法治的范围内,符合法定的条件以及行使的程序。但是,当国家处于紧急状态时,本应该受到民主原则等各种原则制约的行政权,对了应对紧急情况,必须强调效率优先,及时的使社会恢复到正常状态。特定情况下其权力行使的主要目的并不在于社会管理,更多着眼于维护国家安全、社会稳定上,此时的权力就会急速膨胀并迅速侵入到各个领域中,以达到稳定的目的。权力的膨胀与扩张有一定的危险性,可能侵犯到公民的基本权利,也能违法某些常态下的程序。

(三)侵益性

行政紧急权发生于社会、甚至国家发生紧急或突发情况下,此时维护国家的生存成了社会生活和政治生活的首要价值,于是在某些方面必定限制公民的某些基本的权利,这在各国的法律和实践中都有规定及运用,如禁止或限制迁徙、出境、集会、游行,限制人身自由或财产自由等。权利克减旨在迅速恢复正常的社会秩序,从而更好地实现对人权的保障。法治国家的宪法和紧急状态法一般都规定有该项制度。例如,德国1919年的《《魏玛宪法》》第四十八条规定联邦总统在宣布戒严时可以宣布停止公民的部分基本权利;《西班牙宪法》第五十五条第一款规定,在依法宣布 紧急状态时,本法规定的部分公民权利中止。但是,为了防止行政紧急权的滥用,许多国家的宪法和法律都规定了即便是在紧急状态时期,某些公民权利也不得因为才去应急措施而受到限制,更不得被剥夺。如1966年联合国《公民权利和政治权利国际公约》第4条第2款规定,在紧急状态下不得克减公民的部分基本权利,这些基本权利主要包括生命权、人道待遇、不得使为奴隶或被强迫役使、不得仅仅由于无力履行约定义务而被监禁、不受有溯及力的法律约束、法律人格的权利、思想、良心和宗教自由。

(四)暂时性

行政紧急权力只能在紧急状态存续期间行使,紧急状态消除后应及时停止权力的行使,遵守时限,及时恢复行政相对人的人身自由或者财产自由。保护相对人人权,节约行政资源,否则行政紧急权力的行使可能成为独裁专制的工具。

(五)程序简易型

行政紧急权适用于紧急情况,要充分发挥其高效及时的优越性,而且其具有集中性和扩张性特征,容易给公民的权利造成侵害,所以行政紧急权行使的程序需要一套不同于宪法和法律所设置的正常状态下其他国家权力行使所遵循的程序,即对其行使的方式、决定的做出、宣布、执行、时限及其延长、变更或者撤销等一系列的程序都做出不同于正常状态下的规定。从其他国家有关立法来看,行政紧急权行使程序的设置既要考虑到充分发挥行政紧急权力运行的高效率优势,以应对紧急情况,又要兼顾到公民权利的保障和最大限度地减少对人权的克减。

二、规制行政紧急权行使的必要性

从上述行政紧急权的特点可以看出,行政权紧急权具有扩张性和侵益性的一面,为了使行政紧急权纳入法治的轨道,有必要规则该权力的运行。从各国的宪政制度和民主法治发展的轨迹表明,越来越多的国家将行政紧急权纳入法治的轨道,其原因在于:

第一,行政权的强化是一把双刃剑,一方面,当出现紧急状况时,此时的行政权力必须比平常状态具有更大的权限去恢复秩序,不论是权力的内容还是权力行使的程序,都有“超宪”的趋势。这种巨大的权力在暂时失去法律、程序的限制、甚至失去其他国家机关权力制约时,有可能出现践踏法律权威,越权行使其他国家机关的权力甚至被作为独裁的工具;另一方面,行政紧急权有“超宪”趋势,同时由于各个民主国家允许行政紧急权对公民某些宪法权利进行克减,这可能使公民权利受到行政权赤裸裸的侵犯,甚至会出现践踏人权的情况。

第二,行政紧急权如果没有合法的权利来源,就不会具有普遍的、持久的感召力。行政紧急权在相当长的历史时期内都不受法律规制,而且这种现象被视为理所当然,其主要原因是行政机关在紧急状态下的行为被认为是国家行为、统治行为或主权行为,不能由法律加以规定,也由于紧急状态中,社会状况具有多变和复杂性,不宜将行政紧急权行使的界限纳入法律的硬性规定中。但现代宪政国家的权源是通公民签定契约并同意出让自己一部分权利而得来,一旦行政紧急权脱离法律的规制,即表明其没有合理权源,虽然权力主体可在一定范围内通过暴力镇压国民反抗,却无法长久存在,无法使国民信服和遵守,那种暴力政权下的政府是不稳定的。只有使国家权力,包括行政紧急权纳入法治的轨道,由法律对其行使的范围、对象、程序、效果、行政主体责任等进行规定,才能使国民在有保障的环境下生活。

第三,紧急事件的重复出现以及各国之间的相互学习,使人类逐步认识到了处理紧急事件的一些基本规律,从而为紧急状态的法治化创造条件,也打破了紧急行政权不能或难于规范的神话。英国思想家洛克把行政紧急权力和行政非常权力称为“行政特权”,认为:“在某种场合,法律应当让位于执行权。因为世间常能发生许多偶然的事情,遇到这种场合,严格地呆板地执行法律反会有害。”行政紧急权、应急权产生之初是为应对复杂混乱的社会失序状态,各种生产手段、科技手段无法克服、压制社会混乱状态时,必然寄希望于更高权威,即人为权力的干预。但随着处理紧急突发事件经验的增多,人类掌握了恢复失序状态的各种方法,人们的焦点不再仅仅投放于权力的干预与主动行使,还开始关注巨大权力的限制与规范。

第四,权力制约权力的需要。现代行政权的权限有膨胀和扩大的趋势,越来越多的领域被划入行政权调整的范围。这种大行政背景下的行政紧急权必然急剧膨胀以至威胁、压制其他公权力。行政法原理强调行政权的行使必须遵循权力制衡原则,才能防止行政权的无限扩大,换言之,行政紧急权也必须受到其他权力——立法权、司法权的规制,才能既追求效率又保障公平,然而具体的规制仍需要具体的立法予以明确。

三、行政紧急权的法律规制的几点思考

行政紧急权从其本主与权力属性看,既有积极一面,又有容易被滥用甚至“超宪”的危险,如何才能协调或缓冲紧急状态与法治状态下行政紧急权的行使,总结国外已有经验,结合我国的实际情况,可以从以下几个方面入手:

(一)明确行政紧急权的启动与终止的最终权力归属

一个国家处于紧急突发状态时,谁有权最终确认并启动行政紧急权,对有效应对社会危机意义重大。启动迟延,必将贻误时机,使危机扩大;不适当、随意的启动又将造成公共利益和国民人身或财产权的巨大损害。从国外的宪政实践中,紧急状态的确认主题一般为立法机关或国家元首。行政机关通常不具有最终的确认权(需国家元首或立法机关的同意、确认或批准)地方国家机关除联邦制外通常不享有确认权,军事机关只在战争时期拥有一定的确认权。许多国家规定紧急状态的确认权由两个或两个以上的机关共同行使,有的还规定由全民复决。从我国宪政体制分析,由最高国家权力——全国人大常委会作为紧急状态的确认机关,并具有最终的行政紧急权的启动权力为宜。

权力的延长与终止的决定权也应慎重考虑,原则上为了使权力的行使具有统一性和权威性,宜归启动机关行使。

(二)明确规定在紧急状态下,政府与行政机关的职责与义务

“如有的国家的法律规定,政府在紧急状态出现后,应迅速制定应急预案,组织有关突发事件信息的收集、分析、报告和发布,对突发事件现场及时有效地予以控制,采取救助遇难、遇险、致病、致伤人员,积极采取防止危险扩大的措施,组织应急设施、设备、救治药品等。”我国的《突发事件应对法》也劈专章对政府在突发事件发生时期的职权,以及法律责任进行规定。一方面,赋权政府“便宜行事”的权力,另一方面也规定责任问题,约束政府权力的适当行使。

(三)规定公民基本权利保障制度,为行政紧急权的行使划定禁区

任何紧急应对措施都会直接或间接地增加国民的义务、限制或停止国民一定的权利。如果不加规范,行政紧急权必然造成对公民权利不应有的侵害,同时其违法行使也必然挤压国民基本权利。为了保护国民的基本权利,一方面必须明确规定限制、中止的范围、时间和条件,另一方面必须明确规定人权保护的最低标准。我国政府已于1998年10月签署了《公民权利和政治权利国际公约》,2004年《宪法修正案》也规定“国家尊重和保障人权”。划定行政紧急权行使的范围时,应当依据上述内容,规定生存权、人格尊严、人道待遇、不受奴役的自由、思想信念的自由等。从立法上而言,可以通过如下两种途径解决:一是在宪法中明确规定即使国家处于紧急状态下,也不可剥夺的公民基本权利的类型和种类。虽然我国04年宪法修正案增加了保护人权条款和紧急状态条款,已经将人权保护上升到一个很高的高度,但仍然不足以保护紧急状态下公民基本权利受侵犯的威胁,仍然需要进一步规定和细化哪些权利是不可剥夺;二是制定《紧急状态法》。

(四)严格规定不同类型的应对措施的适用条件,以防止行政紧急权的滥用

当国家采用诸如戒严、军事管制、宵禁等紧急手段恢复社会秩序时,由于这些措施对公民权利和公共生活有不同曾度的限制与禁止,必须要求法律对其行用的条件、范围、权限等等进行严格的规范。“对于戒严,有的国家,如泰国,规定比较原则,具体由有关当局自行判断,但通常设定程序加以限制;大多数国家都要求只有在出现情况极其严重的紧急事态,用正常手段不足以维护宪法和法律秩序的时候,才可以实行戒严;有的划分了戒严的种类,并对不同种类的戒严规定了不同条件。对军事管制的适用条件应当规定得更为严格。军事管制只有在战争或内乱引起的严重危机、用戒严以下的手段不足以维护宪法和法律秩序时才能适用。适用军事管制必须同时具备以下几个条件:一是紧急状态达到非常严重程度;二是采用戒严以下手段无法消除紧急状态,维持或恢复宪法和法律秩序”。

(五)具体规定行政紧急权行使的程序以保障紧急权的正当行使

程序的规制可以避免传统实体控权机制的僵硬、死板,用行政程序规范行政权的行使,既可不过于束缚 政府行为的手脚,又可防止政府实施行政行为的恣意、滥权。不论是行使行政紧急权的权限、自由裁量权等都必须遵守行政程序中传统的价值:公正、公开、公平;制定有效的程度能有利的改进政府内部运作机制,提高行政效率。如非典、太湖蓝藻爆发、全国雪灾和四川地震等突发事件的处理拖延耽搁,就可能使千百万人失去生命,造成重大社会灾难。而制定具体行政紧急权行使的程序,显得尤为重要,既能有利于保障公正,又有利于保障效率。

综上所述,在宪政背景下的法治国家不存在绝对的国家权力,即使是处于紧急状态下的国家权力也要受到宪法和法律的拘束。行政紧急权能有效并具有长久的生命力,必须具有 合法的权源,必须纳入法治的轨道;同时现代宪政国家强调行政权的积极干预的前提下,也必须对行政权,特别是行政紧急权用法律进行规制,才能保障公民的基本权利以及权力的和谐运作。

参考文献:

[1]莫纪宏,徐高.紧急状态法.中国人民公安大学出版社.1992年版.

[2]徐高、莫纪宏.外国紧急状态法律制度.法律出版社.1994年版.

[3]郭春明.论国家紧急权力.法律科学.2003(5).