关于我国经济犯罪侦查权归属问题的思考

吕依蔚

摘要经济侦查权目前主要由公安机关和检察机关行使,但这种局面常常导致侦查资源不能有效配置,侦查效率低下。本文着重探讨了若由检察机关来全面行使经侦权将带来的便利和导致的监督漏洞。

关键词经济犯罪侦查主体检察机关

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-121-02

我国目前的侦查权的行使主体是多元化的,六大侦查主体各自负责不同领域、不同类型案件的侦查,但总体上看,大多数刑事案件都是由公安机关来完成的,经济犯罪案件也归属其中。但是有人认为,公安机关是政府的职能部门之一,因而警察在经济犯罪案件的侦查过程中,可能无法保持足够的独立性,容易受到外界的影响,尤其是在我国的侦查机关拥有独自终结诉讼程序的权利的情形下,这种外在的影响可能会导致部分案件的侦查由于法律外的因素而被排除或阻断,因而提倡,经济犯罪的侦查由人民检察院来行使。也有人认为,目前经济犯罪案件久侦不破,侦查效率低下,如果改由人民检察院来管辖,会借助其管辖贪污、贿赂及其他职务犯罪的经验和力量,促使经济犯罪案件侦破效率的提高。本文就这一问题进行了如下思考:

一、经侦权的归属现状

1997年1月1日起施行的《中华人民共和国刑事诉讼法》第18条规定,刑事案件的侦查由公安机关进行,法律另有规定的除外。这和修正前的《刑事诉讼法》“管辖”一掌中第13条规定相比,更突出强调了刑事案件(包括经济犯罪案件)的侦查权主要由公安机关来行使,限制检察机关的自侦案件范围,强化其监督职能作用。

公安部于1997年9月以公通字[1997]35号文件的形式,发布了《公安部关于切实履行法定职责依法严厉打击经济犯罪的通知》。该通知指出,根据修改后的《刑事诉讼法》和修订后的《刑法》的规定,新《刑法》第三章破坏社会主义市场经济秩序罪中规定的犯罪应当由公安机关管辖。各地公安机关严格按照《刑事诉讼法》和新《刑法》确定的管辖原则和具体罪名,特别是对新增的涉税、金融、违反公司管理和侵犯知识产权等经济犯罪案件,要高度重视,认真地管起来,防止出现漏管和推诿不管的现象。

1997年10月24日,公安部和国家税务总局以公通字[1997]59号文件的形式发布了《关于严厉打击涉税犯罪的通知》。该通知指出,根据现行《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定,侦办涉税刑事案件是公安机关的重要职能。各级公安机关要从维护国家利益的大局出发,提高认识,增强责任感和紧迫感,充分发挥职能作用,认真履行法定职责,加大对涉税犯罪的打击力度。

1998年11月13日,公安部以公通字[1998]80号文件的形式发布了《公安部刑事案件管辖分工规定》。该规定明确了公安机关内部对经济犯罪案件的管辖分工,公安机关经济犯罪侦查部门共管辖74种经济犯罪案件。其中,经济犯罪侦查部门承担了绝大部分经济犯罪案件的侦查任务,是经济犯罪侦查的主力军,治安管理部门管辖与其行政管理职责相关的部分经济案件的侦查调查。

由上可知,自刑事诉讼法修改以后,我国经济犯罪侦查除少量的国家公务人员的经济犯罪由人民检察院直接侦办外,主要的经济犯罪都由公安机关侦办。(本文中所提经侦权也仅指公安机关的经侦权,不包括检察机关对国家工作人员经济犯罪的侦查。)这样,原来由检察机关管辖的大部分经济犯罪案件移交给公安机关管辖,这样公安机关管辖的案件范围扩大,破案、办案的任务相当重,加上公安机关内部对刑事案件的管辖又分工过细,各个侦查主体破案、办案水平参差不齐。公安机关对经济犯罪的侦查,也出现了不少问题,主要表现在如下几个方面:

第一,抓人收钱,收钱放人的现象普遍存在。受公安机关经费短缺的限制,遇到经济犯罪案件后不严格执法,插手经济纠纷、为钱办案等现象严重。

第二,地方保护和行政干预随处可见,侦查措施难以落实。“经济案件往往涉及国家利益与地方利益的矛盾与冲突,本地利益与外地利益的矛盾与冲突,部门利益与小团体利益的矛盾与冲突,打击犯罪与维护稳定的矛盾与冲突,错综复杂,相互交织”。因此,一些地方党委、政府不从大局出发,行政干预办案较多。一些地方为了本地利益,地方保护主义严重。

第三,取证难度大,破案效率低。经济犯罪的证据涉及特定的经济部门和职能管理部门,专业性强,如果相关单位配合不力的话,往往会导致一些主要证据不能到位;经济犯罪被称为“白领犯罪”,嫌疑人多有反侦查经验,难以缉获;再加之犯罪过程复杂,涉及人员多、领域广、范围大,公安机关办案经费的限制也使境外取证和缉捕难度也大。这一系列原因导致公安机关对经济犯罪案件的侦破不力。

二、对人民检察院接受经济犯罪侦查的构想

不少学者提出由人民检察院管辖经济犯罪案件,不仅是因为看到了公安机关经侦工作的不力,更是因为看到经济犯罪侦查本身与刑事侦查的差别较大,而与职务犯罪的侦查更为接近,具体表现在以下几方面:

第一,犯罪嫌疑人的身份和地位的不同。美国著名的犯罪学家萨瑟兰称经济犯罪为“白领犯罪”,犯罪嫌疑人绝大多数具有一定的法律、经济知识和社会经验,并具有一定的社会地位,有一定的反侦查能力,这与职务犯罪中的主体有很大的相似性。

第二,侦查模式选择的不同。一般来讲,刑事案件侦查较多采用“由案到人”的侦查模式,即刑侦人员通过对犯罪现场或犯罪现象的研究来找到犯罪线索,进而采取侦查措施,锁定犯罪嫌疑人。而经济犯罪与职务犯罪更多采用“由人到案”的模式,因为犯罪现场不明显,而对象往往比较明确,因而侦查的过程更象是一种证明的过程。

第三,证据以及取证方式的不同。经济犯罪侦查主要依赖大量的物证书证,查账、冻结、扣押是主要手段;刑事案件以证言为主,辅以物证,侦查主要是搜集线索,摸底排队,确定嫌疑人。

第四,使用法律规范的不同。一般的刑事犯罪侦查依据的是《刑法》和《刑事诉讼法》,而经济犯罪侦查与职务犯罪侦查不仅要运用上述刑事法律,还要运用大量的经济、民事法律法规,这对办案人员的知识水平有了更高、更专业的要求。

鉴于经济犯罪与职务犯罪以上的相似点,可以构想把公安机关的经侦部分全部转移至检察机关,在检察机关内部将经侦、渎职、贪污贿赂犯罪侦查等部门并列管理,一来减轻公安机关部门众多,任务繁重的压力,二来借助检察机关惩治职务犯罪的经验提高对经济犯罪案件侦查的效率。

三、经侦权归属人民检察院将会出现的问题

众所周知,我国宪法将人民检察院定位于法律监督机关,在刑事诉讼中主要负责对侦查和审判活动的监督。人民检察院目前对贪污贿赂和渎职案件的侦查权来源于立法者赋予它监督国家工作人员正确行使权力,其出发点还是司法监督的职能。而如果再将经济犯罪侦查权授予人民检察院,显然是超出了它法律监督的范围的。“分工负责、互相配合、互相制约”是《刑事诉讼法》对三个不同的国家机关三种重大的诉讼权力的合理分配与制衡,是被实践证明较为科学和合理的。经侦权的转移,将会打破这一制度构架,整个司法体系也将随之修改。

现代法制的核心思想之一是对权力的制衡。“对人民检察院直接立案侦查的那部分案件,就明显地表现出侦查监督的漏洞和巨大的潜在危险。”如果检察机关将法律监督与刑事侦查两种互相对立的权力集于一身,势必造成“自己监督自己”,这同“自己审判自己”一样,为司法制度所不允许。检察机关对于自行侦查的案件,可以动用任何强制措施。如何监督这类刑事侦查权的行使?“显然不能由其他检察官进行法律监督,因检察官均要服从检察机关首长的命令,几个检察官所承担相互矛盾的诉讼职能最终还要集中到检察长一人身上。”这样,对于这部分刑事侦查权行使的监督成为我国刑事侦查权制衡机制的一个不可忽视的漏洞,如果再将经侦权规置检察机关,势必将这一漏洞扩大,权力滥用的危险会更大。

就目前来看,对检察机关自侦部门的侦查活动是不是需要监督,需要怎样的监督,刑事诉讼法没有作出明确的规定。如果增设一部门,负责对职务犯罪侦查和经济犯罪侦查的监督,那么这一设置的法律依据何在?此外,这一部门必然平行于检察机关内部的自侦部门,两者共同受检察长领导,这样,审查干预的力度大为削减;如果不增设这一部门,对经济犯罪侦查直接由检察长和检察委员会进行监督,那它相对于公安机关管辖的经侦,显然少了一道监督的防线。更何况实践中人民检察院对直接受理案件的监督方式与对公安机关侦查活动的监督有着明显的区别。 区别有:1.人民检察院直接受理案件的侦查活动监督只能适用口头通知,不能适用《纠正违法通知书》;2.发现比较严重的违法行为或需要追究刑事责任的,不能自行决定处理,应当报告检察长决定。如果侦查部门不同意侦查监督部门的纠正违法意见,也应当报告检察长决定。

再从诉讼效率来看,检察机关负责经济犯罪侦查并不能保证诉讼效率的提高。目前公安机关对经侦案件侦破效率的低下一是案件本身的限制,二是现有人类认识水平的限制,三是侦查人员本身的知识水平不够或者怠于履行职责。而这些都与现行的侦检关系体制不存在直接联系。把经济犯罪的侦查权交由检察机关并不能解决侦查效率低的问题。

四、经侦权究竟安放何处

“我国的检警关系并未产生十分突出的,严重影响刑事司法体系运作的问题,”因此,笔者认为,现存经侦权的分配模式可以保持不变,但公安机关在具体侦查过程中可以扩大检察机关“提前介入”的范围。

其实,“提前介入”是我们检察机关在长期的工作实践中探索和总结出来的一种有效工作方法和制度。根据《刑事诉讼法》的规定,人民检察院在必要的时候,可以派员参加公安机关对重大案件的讨论,对公安机关的勘验、检查认为需要复验、复查时,可以要求公安机关复验、复查,并且可以派员参加。具体来讲,公安机关侦办那些背景复杂、干扰较多、影响很大的重大经济犯罪案件,可以商请检查机关提前介入,尤其是在对重大经济犯罪嫌疑人批捕以后,检察机关提前介入,熟悉案情,既可对定案的证据的要求、规格达成共识,提供指导性意见,有利于提高审查起诉的效率,也可对侦查活动发挥更直接、更及时、更实质的监督。此外,提前介入侦查活动还能突破和改变检察机关过去那种单凭案卷发现问题的传统监督方式。这种动态监督既能防患于未然,又能阻止于既然,真正使检察机关抓住对侦查活动监督的主动权,阻止经济犯罪侦查活动种的违法、违纪甚至犯罪现象。

参考文献:

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