财政国库管理权运行制约机制的完善

全承相 郭姗姗

摘要:在强调健全财政资金收支国库单一账户、规范财政资金收支国库管理程序、完善财政国库现金管理改革措施等财政国库管理权运行基础性制度的基础上,提出进一步加强财政国库管理权运行的监督制约机制建设的二层次基本思路,对于推进中国财政国库管理与控制机制建设具有重要的现实意义。

关键词:国库单一账户;财政国库现金管理;动态监控机制

中图分类号:F81文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)27-0016-03

为了积极推进财政预算制度改革,逐步建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度,加强财政管理监督,提高资金使用效益,财政部提出中国改革财政国库管理制度的主要措施:一是通过立法健全财政国库管理法制体系,建立以独立金库制为特征、以财政管理为核心的国库管理新模式,依法强化财政国库的管理职能和监督职能。二是建立健全国库集中收付工作制度与工作机制,确保账户之间的匹配和收付程序的科学性。三是进一步完善国库监督控制系统,加强预算收支执行系统各行为主体之间的协调;既要加强国库系统内部的制度性管理控制,又要建立独立的审计监督系统,理顺财政部门、预算单位、代理银行等各方关系。

一、以健全财政资金收支国库单一账户为基础,健全透明的国库收支程序管理机制

各级财政部门还要严格按照规范财政资金专户管理的要求,加强财政资金专户的国库归口统一管理,强化对单位规范预算执行管理的监管责任,切实履行财政资金收付运行管理的职责,加强预算执行情况分析,逐步建立预算执行动态监控和跟踪问效制度。

财政国库管理制度改革的主要内容是按照财政国库管理制度的基本发展要求,建立国库单一账户体系,所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,收入直接缴人国库或财政专户,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。财政部门在中国人民银行开设国库单一账户,按收入和支出设置分类账,收入账按预算科目进行明细核算,支出账按资金使用性质设立分账册;按资金使用性质在商业银行开设零余额账户;在商业银行为预算单位开设零余额账户;在商业银行开设预算外资金财政专户,按收入和支出设置分类账;在商业银行为预算单位开设小额现金账户;经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户。预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理,在建立健全现代化银行支付系统和财政管理信息系统的基础上,逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出,并通过各部门在商业银行的零余额账户处理日常支付和清算业务。

在按政府收支分类标准,对财政收入实行分类基础上,适应财政国库管理制度的改革要求,将财政收入的收缴方式分为直接缴库和集中汇缴:直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定,直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。集中汇缴是由征收机关按有法律法规规定,将所收的应缴收人汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户,涉及从国库中退库的要依法进行。对不同类型的支出则分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付程序为:预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划,向财政国库支付执行机构提出支付申请,财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后,向代理银行发出支付令,并通知中国人民银行国库部门,通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算,财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。财政授权支付程序为:预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划,向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额,财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位,并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内,自行开具支付令,通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款,并与国库单一账户清算。

财政国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下,以实现国库闲置现金余额最小化而投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动,是财政国库管理的重要组成部分。国库现金管理的操作方式包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等。要做好国库现金管理的条件是:一要建立财政收支预测体系,准确预测国库现金流量,为国库现金余额管理提供准确信息;二要采取市场化操作方式来实施国库现金管理,在保留最低国库存款余额以备支付的前提下,对国库现金余额进行市场化余缺调整;三要建立国库现金管理的法律框架和风险控制机制。财政部、中国人民银行在明确相关职责分工的前提下,建立必要的协调机制,包括季度、月度例会制度以及在每期操作之前进行必要的沟通,并对市场机构参与国库现金管理活动进行监督检查,对代理银行协议履行问题实施考评。①

二、在现行国库管理体制基础上,强化财政国库管理权运行的一般监督制约机制

财政部门要加强对预算单位资金使用的监督,必须借鉴国际经验建立财政国库支付执行机构专门负责办理财政直接支付和国库现金管理的具体业务,并进行相关的会计核算和监督检查等工作,同时要健全财政国库支付执行机构的内部监督制约制度,定期对财政国库支付执行机构的相关业务进行内部审计;中国人民银行国库部门也要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监控,充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用;审计部门要结合财政国库管理制度的建立,进一步加强对国库预算执行情况的年度审计检查,促进政府财政部门、中央银行和其他预算执行部门依法履行职责,确保财政国库资金安全。

为了强化各级国库依法对预算资金的收纳、报解、入库、支拨、退付等事项实施监督管理,各级人民银行、财政部门、征收部门都应支持国库依法履行监管职责,严格遵守国家有关预算收入缴库的规定,及时办理预算收入的缴库、收纳、报解、入库,不得延解、占压缴入国库的预算收入和国库库款,并应加强日常的监督检查工作。财政机关要加强对本级预算收入收纳、报解、入库的监督检查;各级财政、税务、海关等预算收入征收部门依法征收的预算收入,必须按照财政管理体制的规定及时缴入中央国库或地方国库;任何征收部门不得以任何方式延误预算收入的入库工作。各级国库要加强对金融机构办理国库经收业务的管理,严格审批手续;对于占压税款情况较为严重、经检查指出的问题在下一次检查时发现仍不纠正的,应由人民银行当地分支行的国库部门取消其办理国库经收业务的资格;征收、审计机关未经财政部批准,不得将预算收入存入在国库之外设立的过渡性账户。

各级国库在办理库款支拨时,要严格审核拨款凭证,确保库款支拨的准确、及时:对于经严格审核、符合制度规定的拨款,各级国库应及时办理;对凭证要素不全的、擅自涂改的、大小写金额不符的、前后联次填写内容不一致的、拨款金额超过库款余额的、无财政拨款专用章的、印章与预留印鉴不符的、拨款用途违反财经制度规定的、拨往非预算单位又无正式文件说明的以及超预算的等情形一律拒付。为使各级国库能准确、及时地办理预算拨款业务,确保各级财政资金的安全,各级财政部门必须及时向同级国库提供年度财政预算计划和财政预算拨款单位的名单;各级总预算会计应建立严密的内部稽核制度,做到拨款、记账、复核分工负责;为保证各项财政资金安全到位和各项拨款金额及使用的预算科目准确、一致,地方各级总预算会计与财政部门各财务主管处(科)室之间、各主管处(科)室与各预算单位之间,要建立定期对账制度,按月对账;财政部总预算会计与财政部各主管司局和中央各部门、各单位,要严格按照财政部有关规定加强对账,发现问题,及时纠正。

加强库款退付和更正的管理、监督,保证财政预算资金的安全:各级预算收入退库的审批权属于本级政府财政部门;预算收入的退库应当按照国家规定直接退给申请单位或申请个人;征收机关按照国家规定从税款中计提的代征代扣税款费用等款项,必须按照规定的审批程序通过国库办理退库手续,不得自行从税款中抵扣;各级国库在办理退库和收入更正时,必须强调有文件依据,要有收入退还书、收入更正通知书等凭证;凡属以下情况的,各级国库一律不予办理:地方政府、地方财政部门或其他未经财政部授权的机构,要求国库办理中央预算收入、中央与地方共享收入退库或更正的;下级地方政府财政部门或其他机构,要求国库办理上级地方预算收入或共享收入退库、更正的;退库款项退给非退库申请单位或申请个人的;要求国库办理退库或更正,但手续不全的,如不提供有关文件或不出具有关凭证等。各级财政部门要加强对本级预算收入退库、更正事项的监督检查,发现违规退库和更正事项要通知国库和有关退库、更正机关予以改正。

各级财政部门和国库部门在预算资金的收纳、报解、入库、支拨、退付等各个环节都要建立严格的内部监控机制,切实防范资金风险。各级国库、财政预算部门、财政监察专员办事处、征收机关要加强对下属国库、国库经收处、财政预算部门、征收机关办理预算收入缴库业务、国库业务、预算拨款业务的监督、检查、管理工作,督促其严格执行各项法规、制度。对延解、占压预算收入的单位要按规定予以处罚;对不执行法规、制度而造成国库库款流失的,要追究直接责任人和领导的责任,对涉及犯罪的要追究其刑事责任。

三、以财政国库收支流程为基础,强化国库对财政收支的动态监控机制建设

财政国库动态监控管理的基本思路就是加强预算执行监控、防范和控制财政资金收付风险,坚持以建立健全国库集中收付监督制约机制为中心,构筑国库集中收付外部监督和内控管理两条防线,紧紧扣住实时监控、综合核查和处理整改三个基础环节,强化国库动态监控的法律保障、制度保障、操作保障和技术保障。其主要内容是:以财政国库收付机构为主体,充分发挥现有监督机构的作用,形成监督合力,建立各监督主体相互协调、相互制衡的财政国库动态监控工作协调机制;以加强外部监督和内控管理为核心,加强财政资金运行的事前审核、事中监控和事后跟踪反馈,加强国库集中收付内控管理建设,建立财政国库动态监控预防和纠偏机制;以财政国库动态监控系统为载体,全程、动态、智能监控财政资金运行活动,建立涵盖中央和地方、纵横交错的预算执行监控网络系统;以监控、核查和整改联动化管理为手段,综合运用多种核查方式,实时发现和及时查处违规或不规范行为,建立财政国库动态监控信息披露机制。财政国库动态监控管理的核心内容就是实施国库集中收付外部监督和内控管理,对违法违规或不规范操作行为充分发挥警示和惩戒作用,有效监督控制财政资金收付运行全过程。

国库集中收付外部监动态督管理是指财政部门对实施国库集中收付制度改革的预算单位和代理国库集中收付业务的银行,在财政资金收付中的合法性、合规性和真实性问题,综合运用多种核查方式,实行动态监控管理。通过财政国库动态监控系统,实时发现和核查违规或不规范操作行为,重大问题委托专员办或社会中介机构及时核查,违法违规问题由国库收付机构统一处理,保障财政资金运行的安全、稳定,并在建立财政资金使用效果跟踪问效机制的基础上,逐步开展财政资金绩效监督,提高财政资金的使用效率和使用效益。具体包括:(1)规范的工程程序,完善财政资金收支事前审核、事中监控、事后跟踪反馈的监控运行机制,实时对预算单位和代理银行在财政资金收付过程中发生的违规或不规范操作问题,进行核查处理,防范和纠正预算执行偏差。(2)明确的工作职责,以财政国库收付机构为主体,借助现有的财政监督力量(如财政部驻各地专员办、地方财政部门),或发挥社会中介机构的监督作用,加强对中央单位预算执行和代理银行收付业务的监督控制。(3)适度的信息披露,针对实时监控核查发现的违法违规或不规范行为,遵循依法、客观和公正的原则,通过规范的程序,及时向预算单位和代理银行进行通报,提出处理意见和建议,同时向中央主管部门和财政部门的部门预算司,以及代理银行总行进行通报,并择机采取不同的方式适度向社会披露,加大社会舆论监督力度,综合发挥财政监督的教育、威慑、惩治作用,促进预算单位和代理银行加强内部管理。(4)及时的跟踪问效,促进有关部门和单位重视国库集中收付违规问题的整改落实效果,以提高处理整改的规范性和有效性,实现国库监控和规范管理的双向促进。

国库集中收付内控动态管理是指财政部门、人行国库、实施国库集中收付改革的预算单位、代理国库集中收付业务的代理银行,按照职责分离、相互协调、相互制衡、全面控制的原则,通过内部控制制度、运行机制和操作方式的有效安排,规范财政资金收付过程的操作流程及运转程序,防范和控制财政资金收付风险,保证财政资金安全、规范和有效使用。主要包括:(1)制衡性的制度安排。一是建立不同参与主体之间相互制衡的控制制度,通过清晰的制度约束,并借助信息披露,实现国库集中收付过程中不同参与主体之间的相互监督与制约。二要建立不同参与主体内部岗位之间的内控管理制度:财政部门建立审核、支付、会计、信息管理、监督各岗位相互制衡的内控管理制度,指导和督促预算单位和代理银行加强内控机制建设;预算单位在财务部门内部设立稽核岗位,建立财务与业务部门、财务部门内部稽核岗位与办理财政国库支付日常业务的工作岗位相互制衡的资金申请支付管理制度;代理银行设立稽核岗位与经办岗位、业务额度授权的内控管理制度。(2)制衡性的业务控制。制衡性的业务控制机制要将内部控制覆盖到国库集中收付的各个环节,做到无所不控:一是在资金的支付、清算和财务管理中,建立内部岗位之间相互制衡机制,确保财政资金安全、规范支付使用,将政府采购订单合同管理作为支付管理前端,逐步形成采购申请—承诺—审核—支付—监控的监督控制体系。二是在资金的收入收缴管理中,将监督重点从事后对账核查转移到事前和事中,逐步形成财政部门审核收费项目、确定账户设置、确认缴库方式、票据领用、单位开票、银行代收、收入缴库、收入退付、会计处理、国库对账、信息管理和监控管理一整套非税收入收缴运行机制。(3)制衡性的控制系统。以财政国库集中收付系统为基础,充分运用资金信息的钩稽关系,实现预算指标控制用款计划、用款计划控制拨款等层层控制。账户管理实有资金拨付严格按财政预留印鉴进行校验及控制。这就要求加快财政国库信息管理系统建设,一方面要完善国库集中支付系统,考虑采购管理与支付管理相衔接的系统问题,同时为国库现金流量控制与预测打下基础。另一方面逐步解决各个业务系统与国库总账系统的对接,实现工资、非税、监控、执行分析、决算报表和内部控制等系统的集成工作[1]。

总之,建立健全财政动态监控体系,较好地解决了改革前财政资金运行透明度不高的问题,实现了实时动态监控,强化了财政部门的受托责任,预算单位每一笔财政资金收支都实时处于财政部门监控下,有效遏制了预算单位因信息不对称导致的违法现象的发生。