周期性普查研究

钟小敏

摘要:周期性普查是我国统计调查的方法之一,面临着经费不足,普查数据质量不高等问题,为此提出了加快社会信用体系建设,中央财政向基层倾斜等措施,保证周期性普查的顺利进行。

关键词:周期性普查;信用体系;方案设计

中图分类号:C811文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0201-02

国务院1994年42号文件规定:在我国建立起一个以周期性普查为基础,经常性抽样调查为主体,重点调查、科学核算为补充的多种方法综合运用的国家统计调查方法体系。确定逢0、3、5、6分别进行人口普查、第三产业、工业和农业普查,逢2、7进行基本单位普查。2004年,决定将工业普查、第三产业普查和基本单位普查合并,同时将建筑业纳入普查范围,统一进行,称为经济普查,每5年一次,以后逢3、8进行。这样,10年里就有1次人口普查,2次经济普查和1次农业普查,平均2—3年进行1次。

普查是专门组织的全面调查,是有关于国情国力的重大调查。调查的范围大,涉及面广,参与部门多,技术要求高,所以不能经常进行。

一、我国周期性普查面临的问题

1.普查经费严重不足

我国由计划经济转为市场经济后,经费的不足严重的影响了普查的顺利进行,特别是贫困县,连基本的普查经费都无法保障,严重地影响了普查人员的积极性,更增加了普查工作的难度。

2.普查数据质量遭到质疑

在以往进行过的普查中,由于普查初步数据汇总的结果与实际相差太大,导致全国范围内查漏、补漏经常发生,普查数据质量面临着信任危机,局面十分尴尬。

3.普查组织模式的有效性面临挑战

我国的周期性普查主要是政府部门行为,具有明显的行政动员优势,从这一点上看是有效的,也体现了我国社会主义制度的优越性。但它的缺陷也显现出来:第一,各级政府领导工作繁忙,很难顾及到普查的日常工作,更不可能及时地召开领导小组会议解决问题;第二,相关部门对普查工作重视不够,部门之间协调难度很大;第三,周期性普查组织没有固定的常设机构,结构松散,影响办事效率。这种组织模式的有效性面临着挑战。

二、我国周期性普查面临问题的原因分析

造成周期性普查面临如此困境的原因除了普查自身特点造成外,还与我国社会主义市场经济进程中,体制不完善,方案设计不科学,以及政府的支持力度不大都有着密切的联系。

1.信用体系和信用机制没有建立、健全,失信惩戒体系不完善

信用体系是为了维护社会信用而建立的。由于目前不够健全,很多单位、组织的会计制度不严肃(“两本账”或不建账),工商登记不一致(企业登记为个体户或不进行工商登记),经营者不法经营(偷税、漏税、制假贩假),提供虚假统计数据等行为没有在信用体系里体现,惩戒体系无法发挥作用。这就助长了他们的行为。

2.普查方案脱离实际

在历次普查方案的设计中总出现一些设计缺陷,一些指标过细、过多造成有的指标难以采集,普查人员错误理解,这对普查数据的质量造成影响。有些方案甚至在宏观框架上出现差错,导致普查数据又重又漏。

3.财政投入机制造成普查财力不足

我国周期性普查经费是实行分级负担。财税体制改革后,乡镇财政上拨,由县级财政统管,乡镇普查所需的人力、物力和财力更多的需要县级来保障,中央财政对基层的投入明显不足,这就造成了基层统计力量薄弱、经费短缺,工作负担过重,基层苦不堪言。由于经费短缺,统计力量薄弱和繁重的普查任务成了一对尖锐的矛盾,使得普查数据质量无法得到保证。

4.统计机制不适应市场经济的要求

现行的统计体制很多还沿用计划经济体制时代的层层上报的统计报告制度和调查方法。这种方法在市场经济条件下会失灵,不适应周期性普查的需要。

三、解决周期性普查问题的建议

1.加快社会信用体系的建设

在信贷、纳税、公平交易、提供统计资料、公益活动等方面,国家应统一为每位公民和企业建立客观、公正、全面的信用记录,制定失信的惩戒措施,由于每次的不良信用记录都意味着要付出相当的代价,这会对调查对象具有相当的约束力,从而保证了普查数据的质量。

2.中央财政向基层倾斜

《统计法》第十二条规定,周期性普查由国务院和地方各级人民政府统一领导,组织统计机构和有关部门共同实施,所需的经费由中央和地方共同负担。财税改革后,中央财政对基层的投入太少。因此,应在即将修改的《统计法》中明确,普查经费中央财政应大幅度增加,向基层倾斜,纳入中央财政预算,确保普查有稳定可靠的经费来源,而不是在普查年度由普查实施机构临时向地方政府申请经费。

县级以下政府是普查工作的具体实施者,不仅承担繁重的工作任务,还要承担无偿平调的各种负担。为了调动其积极性,应建立以中央财政为主体、省市财政相配套的普查经费转移支付机制,最大限度的向县区一级普查机构倾斜,以避免基层因经费困难而影响普查工作的顺利进行。

3.普查方案设计要符合实际,坚持科学性和经济性相结合

普查方案设计应围绕着普查目标,科学设计普查指标体系和表式,合理制订工作方案,力求以较小的人力、物力和财力获取最丰富的、符合实际的普查资料。

(1)普查总体方案设计。应根据各项普查的特点和目的,按普查对象的同质性进行科学设计。人口普查、农业普查方案的设计应“以人为本”,以人的情况和人的活动为主线,以找到人、数准人、查清人的活动为普查根本目的;经济普查要以摸清单位、查清单位活动情况和活动成果为目标,努力降低普查方案的复杂程度和实施难度。

(2)指标设计。应遵循“标准、规范、简洁、方便易行”的原则。指标的名称要符合标准,口径要统一、规范,力求与财务指标衔接,指标数量的多少,要以满足普查目标为准,注重调查实际工作中急需的统计信息,不能求大求多,资料的搜集要切实可行。如以往的人口普查中,重登和漏登较严重,因此,有必要在以后的普查中增加一项居民的身份证号码,按现行的管理模式,一个人只要登记了户口,就拥有唯一的居民身份证号码,只要与公安人口管理机构形成数据共享机制,普查机构就很容易找到重登和漏登的人口。又如,经济普查,原普查表中有“建房年份”这一调查项目,对继承祖居的户或租住户,调查对象根本无法回答出具体建筑年份,调查员在填写这一项目时不是空白就是五花八门,影响普查数据的质量。

(3)调查时间和调查方法。周期性普查的时间可考虑改在7月份进行。因为这个时候,正是大中专学校放假时间,可以组织大中专学生和老师参与普查工作。由于这些人的素质高、能力强,可以保证普查数据的质量,也可增加他们的收入,丰富了他们的实战经验,达到双赢的效果。调查方法应当走出传统误区,对可采用非全面调查的行业、部门和群体,要更多地采用抽样调查方法,这样可以取得较为理想的调查结果,也能大幅度减少调查的投入,节约成本。

(4)努力提高普查组织的有效性。以往各组普查领导小组的组长都是政府分管统计工作的副职领导,副组长有办公室(厅)副主任(副秘书长)、相关部门及统计局的主要负责人,但领导小组办公室设在统计局,普查办公室主任由统计局局长、副局长或普查中心主任担任,这种组织与搞好大型普查所需的组织力量相比差得太远。建议今后的普查办主任由政府办公室联系统计工作的副主任(副秘书长)担任,以便横向、纵向协调、联系,普查办公室工作人员除普查中心工作人员外,其余从领导小组成员单位抽调,抽调的领导和工作人员必须与原单位的工作脱钩,全身心地投入到普查工作中。由于普查由政府办公室出面组织,这样可以最大限度地动员、组织和配置普查资源,发挥其组织的有效性。