独立学院：公办高校与民间资本联姻的结晶

樊明武

何谓独立学院？教育部2008年2月颁布的《独立学院设置与管理办法》（以下简称“26号令”）中为其定义：“独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。”并规定了其性质：“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。”

换言之，独立学院就是公办高校和民间资本合作举办的、实施本科以上学历教育的高校，属于民办高等教育的一部分。独立学院从开始萌芽，再到迅猛扩张，直至如今的稳定发展，大概经历了萌芽期、扩张期、规范期三个阶段。

独立学院：“民间资本下的扩张神话”

关于独立学院的起源，学界有几种看法：1.独立学院发源于1993年至1995年的一些公立高校内部以民办机制运行的二级学院；2.1998年产生于江苏；3.1999年产生于浙江大学城市学院；4.1992年产生于天津师范大学国际女子学院。

不难看出，以上观点交集之处，即均认为独立学院萌芽于20世纪90年代公立高等学校内部以民办机制运行的二级学院。这是有其特殊社会背景的。20世纪90年代，我国的经济体制开始由计划经济向社会主义市场经济转轨，这种转轨对社会带来的影响是全面性的和根本性的。在一些高等教育资源短缺、人民群众接受优质高等教育愿望强烈的地方，高等教育供需矛盾逐渐显现。于是，一些公立高等学校开始以民办机制创办二级学院，这便是独立学院的前身。

1999年，第三次全国教育工作会议作出了“进一步扩大高等教育规模”的决策，使我国高等教育迅速由精英教育阶段迈入大众化教育阶段。一些公办高校开始大规模扩招。但是，由于受办学条件、办学思想、管理机制以及政府经费投入的制约，公办高校出现了既想保持“精英教育”的品牌和质量声誉，又想利用“大众教育”机会解决高等教育政府投入不足的矛盾。

与此同时，民办高等教育由于质量和规模的局限、社会观念的影响等，并没有太大的发展机会。而国家若从“零”开始办一所本科院校，周期又太长，远水解不了近渴。

独立学院应运而生。部分省、市依托现有优质高等教育资源，利用闲置的民间资本，举办了一批以民办机制为运作模式的独立学院。之后，独立学院便如雨后春笋，以平均每年增加70所的速度迅猛发展。据有关部门统计，截至2003年，独立学院数量已激增至360所。直到此时，独立学院也还不叫“独立学院”，人们一般称呼它为“新制二级学院”。众所周知，所有大学的下属学院都属于二级学院，而以民办机制为运作模式的独立学院在政府态度尚不明朗的情况下，用这样一个含糊的名字来保护自己。

独立学院在短短数年内的迅猛发展，为推动我国高等教育事业的发展、高等教育大众化的实现以及高等教育办学资源的优化等作出了重要贡献。独立学院之所以有如此强大的生命力，关键是其直面我国高等教育迅速扩张中的两大核心要素质量与投入。教育部教育发展与研究中心撰写调研报告称，独立学院的投资由社会力量实现，质量由条件比较好的公立大学监控，教学和管理由一批经验丰富的教师和管理人员负责，如果发展得好，将会使民办高等教育整体产生质的飞跃。

然而，没有规矩不成方圆。无拘无束的独立学院在发展过程中，“校中校”“变相双轨制”等问题不期而至。

首次规范：“8号文件”为独立学院正名

2003年年初，教育部不再保持沉默，“如果再不及时加以规范，就会出问题了”。（教育部原副部长张保庆语）在总结各地发展“新制二级学院”有益经验的基础上，教育部作出了规范并加强对独立学院管理的决策，在积极支持独立学院发展的同时，对独立学院提出了规范管理的要求。

同年3月，教育部发布《关于规范并加强普通高等学校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称“8号文件”）。在“8号文件”中，教育部首次提出了“独立学院”的概念，并规定了试办独立学院的若干原则、办学层次、基本性质、申请和审批、举办地点、办学条件和质量、专业设置、财产及其处置、领导关系等。以该文件为标志，按新机制、新模式试办的独立学院，正式与以往按公办机制模式举办的二级学院划清了界限。

根据“8号文件”要求，教育行政管理部门按照“独、民、优”的原则对独立学院进行了严格规范。所谓“独”，即独立办学、独立发放文凭、独立招生、独立经营，并逐步做到独立法人；“民”，即要运用民营机制；“优”，即必须“名校办民校”，且一所高校只能办一所独立学院，尽量扩大优质高等教育资源。

规范的手段，就是教育部对全国所有独立学院做了“先检查清理再重新审批”的工作。在此次大检查中发现，约40所独立学院还没有自己的独立校园，近30%的独立学院还没有办理法人资格证书，约40所独立学院还没有实现财务独立管理。

由于种种原因，有些公办高等学校以民办机制运行的二级学院没有进一步发展为独立学院，也有些省份对新增加的一批独立学院有所保留，持慎重态度。截至2004年6月，经教育部重新审批的独立学院共233所，在校生规模达40万人。当时，全国普通本科高校共有876所，其中民办本科院校9所、独立学院233所。

2004年，《民办教育促进法实施条例》公布后，独立学院被定位于“公办学校参与举办民办学校”形式在高等教育领域的表现，由于其设立与运行模式既不同于公办，也未完全按照民办教育的有关法律法规来规范，国家也未将独立学院明确定性为民办学校，这就连带产生了独立学院今后“何去何从”的担忧。

2005年，教育部加紧调研，并针对独立学院的招生工作、试办工作、评估方案和指标体系等采取了一系列措施，以进一步规范独立学院的发展。至此，政府大力支持独立学院发展的政策倾向性进一步明朗，“何去何从”的担忧转为隐性，围绕着“如何规范发展”的积极探索逐步占据主流。

二次规范：“26号令”为独立学院定性

截至2007年年底，我国独立学院的数量已增加到318所，在校生增至186.6万人，本科生已占民办本科教育的88.7%。独立学院在数量和规模迅速扩大的同时，质量也在不断提高。教育部部长周济曾在2008年2月的公开讲话中充分肯定了独立学院的办学成就。周济指出，实践证明，独立学院发展的总方向是正确的，它的举办是顺应高等教育发展形势、贯彻落实《民办教育促进法》、全面推进民办高等教育发展的重大举措。它通过全新的、市场的机制配置，实现公办高校品牌与社会资金、资源的有机结合，促进了我国高等教育资源特别是优质资源迅速、有效地扩大，推动了高等教育大众化的进程，不仅满足了人民群众接受高等教育的多样化需求，为国家培养各类专业实用人才发挥了重要作用，而且丰富发展了我国高等教育的办学模式和管理机制。

2008年2月，教育部针对独立学院的遗留问题，在充分调研、反复征求意见的基础上，正式发布了在我国高等教育史上具有里程碑意义的中华人民共和国教育部令（第26号）《独立学院设置与管理办法》。“26号令”从2008年4月1日起实施，成为我国第一个完整意义上规范独立学院的法规性文件。

“26号令”第三条指出：“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。”首次明确将独立学院定性为民办高等教育。在总则中还就独立学院的概念、义务、权益、奖励与扶持政策等作了明确规定，实现了与民办教育有关法律法规的接轨。此外，“26号令”中关于独立学院的设立、管理与监督、法律责任等内容的规定，也比较准确地体现了国家之前出台的有关民办教育的法律法规的精神。

“26号令”还明确规定了7项奖励与扶持政策。其一，各级政府可设专项资金，以资助独立学院的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。其二，各级政府可以采取资助、出租、转让闲置的国有资产等措施来扶持独立学院。其三，国家鼓励金融机构运用金融、信贷手段支持独立学院发展。其四，独立学院享受国家对民办学校的税收优惠政策。其五，新建、扩建独立学院，政府应该按公益事业用地的有关规定予以补偿。其六，独立学院教职工在职务聘任、教龄和工龄计算等方面依法享受与公办学校教职工同等权利。其七，独立学院学生在升学、就业、评奖评优，以及纳入国家家庭经济困难学生资助体系等方面，与同级同类公办高等学校学生享受同等的权利。

“26号令”为独立学院依法享有政策规定的鼓励、扶持政策提供了法律依据，同时也为独立学院下达了5年规范过渡期。“26号令”明确规定，所有独立学院必须在5年内达到考核标准，才能获得“办学许可证”，并逐步转变为独立建制的民办普通高等学校，达不到要求的将面临被裁并的风险。

总之，“26号令”的出台，既消除了许多对于独立学院不必要的恐慌，也为独立学院今后的发展指明了方向。

未来之路：阵阵春风暖人心

那么，新形势下，独立学院怎样才能健康、持续发展呢？

一是严格执行国家政策，规范办学。作为一种公益性事业，举办独立学院的有关普通高校和参与举办单位或个人要严格按照教育部“26号令”的要求，并结合《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》精神，明确各方责、权、利，正确处理各方关系，进一步规范办学行为，依法治教，从严治教，切实维护独立学院的安全稳定大局，为独立学院的健康持续发展提供坚强的保障。

二是紧贴市场经济，创新发展。随着市场经济体制的逐步完善，高等教育如何更好地满足社会需求和广大人民群众接受教育的多样化需求，如何更好地贴近和适应社会经济的发展，成为两大挑战。只有紧贴市场经济，不断创新，才能取得更好的发展。

三是申办方、投资方和承办方的精诚合作，是办好独立学院的有力保障。要办好独立学院，必须选一个开明的投资方，紧紧依靠申办方，同时充分发挥承办方的主观能动性，只有三方紧密合作，才能办好独立学院。在新体制、新机制、新模式的运作中，在明确申办方、投资方和承办方三方的责、权、利后，三方诚心、诚信合作，定能取得良好的办学效果。

四是“独、民、优”之路，是独立学院的必然选择。周济部长指出，今后要更加突出独立学院“独、民、优”的原则，更加强调独立学院要提高办学水平和教育质量的要求，强调独立学院在法律和制度上的独立地位，进一步明确独立学院的民办属性，促进独立学院在运行机制和管理体制上改革创新。

五是加强内涵发展，是独立学院进一步发展的关键。当独立学院发展到一定规模时，就必须加强内涵建设。这是当前我国独立学院发展转型的必然要求，是高等教育发展的必然趋势，也是民办高等教育增强实力、实现可持续发展的最佳选择。可持续发展，不仅要看当前，更要看长远；不仅要看规模，更要看质量。必须坚持用先进的理念引领发展，这是办校之策；用鲜明的特色促进发展，这是兴校之计；用过硬的质量保证发展，这是立校之本；用灵活的机制把握发展，这是治校之道；用充分的财力支撑发展，这是固校之基。

总之，各独立学院只要认真执行《民办教育促进法》和教育部关于规范独立学院办学的相关管理法规，严格落实“26号令”，充分发挥公办高校优质教育资源和社会资金两方面的优势，规范办学行为，改善办学条件，提高教学质量，独立学院就一定会迸发出更加旺盛的活力，为我国高等教育发展作出新的更大贡献。

（作者系中国工程院院士、中国独立学院协作会理事长、江南大学太湖学院院长）责编：路 童