环境保护与经济发展对策研究

提要环境保护与经济发展之间存在着相互依存和相互制约的关系。鉴于此,有必要探寻环境保护和经济发展的“双赢”对策,包括环境规制绩效、制定处理环境污染的对策,等等。

关键词:环境保护;经济发展;海口市

本文为海南省教育厅资助资金项目《环境保护与经济发展及其对策研究》部分研究成果,项目编号Hjsk2009-133,课题组成员:李卫东、郑晓玲,执笔:郑晓玲

中图分类号:F062.2文献标识码:A

一、环境保护与经济发展的内涵及其理论基础

环境保护是指采取行政、经济、科技、宣传教育和法律等方面的措施,保护和改善生态环境和生活环境,合理利用自然资源,防治污染和其他公害,使之适合人类的生存与发展。经济发展指的是社会物质生产和再生产过程,由简单到复杂,由低级到高级的变化。

环境保护与经济发展之间存在着相互依存和相互制约的关系。一方面经济建设必须以特定的环境因素作为物质依托,没有良好的生态环境就没有经济的快速发展;另一方面改善环境也需要物质上、经济上的支持,如果经济得不到发展,自然环境的恶化状况就会因缺乏财力而得不到有效改善,最终也会制约经济的进一步发展。

20世纪后半期,美、日、法、德、意、瑞典和英国等主要工业国家开始制定和修订环境法,相继出台了水污染防治法、大气污染防治法、废弃物处理法及环境污染评价法等,并建立了处理公害、环境等行政事务的专门机构。1972年第一次召开的联合国人类环境会议提出的《人类环境宣言》,标志着西方主要工业国的环境保护进入一个新纪元。但是,我国在“六五”计划中才开始列入了环境保护的目标、要求和措施;在“七五”计划中,继续列有环境保护专章,规定了“七五”期间环境保护的基本任务和主要措施;“八五”计划中的环境保护有了加强。为了保证环境保护作为国民经济和社会发展计划的重要组成部分并参与综合平衡,国家计委和国家环保局于1994年发布了《环境保护计划管理办法》,从而使编制环境保护计划的工作有法可依、有章可循。1996年3月在《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中将实施“可持续发展”规定为中国现代化建设的一项重大战略。在已制定的国家国民经济和社会发展计划的经济基础上,制定了国家环境保护计划。1997年以来,中央每年在“两会”期间都召开人口资源环境工作座谈会,对环保工作做出部署。“十七大”将建设生态文明作为实现全面建设小康社会奋斗目标的重要内容,指出环境保护与经济发展同等重要,必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。

海南省委书记卫留成说,“海南必须坚持生态立省,努力实现经济发展与环境保护双赢。”1999年海南在全国率先提出建设生态省,颁布了《海南生态省建设规划纲要》,确保了生态省建设的法律地位。而后,海南省人大制定和修订了《海南省森林保护管理条例》、《海南省建设项目环境保护管理规定》等20多项地方法规,省政府制定和修订了《海南省关于加强城市规划管理的若干规定》等21项政府规章,海口市也制定了一批地方环保法规,初步建立了生态省建设的法规保障体系。

二、海口市环境质量现状

2008年海口市实现生产总值443.2亿元,增长10.4%;财政总收入100.02亿元、增长21.2%,地方一般预算收入31.03亿元、增长19.1%。全市每万元地区生产总值单位能耗控制在1吨标准煤以下。建成烟尘控制区面积91.42平方公里,环境噪声达标区面积62.64平方公里。全年空气质量处于Ⅰ级优的277天,Ⅱ级良的89天,名列113个国家环保重点城市前茅。主要江河、湖库、饮用水源水质均达到国家标准。全市拥有市容环卫专用车辆188辆,全年生活垃圾清运量35.6万吨。新增各类绿地273公顷,城市绿地率和绿化覆盖率分别达到36.5%、40%;林业建设稳步推进,全年造林2,823.5公顷,其中防护林345.4公顷,森林覆盖率达到37%。

近年来,海南始终把保护生态环境放在经济社会发展的首位,海口市在财力有限的情况下,也不断加大对环境保护的投入,近五年环境保护累计投入37.38亿元。一些企事业单位在坚持环保优先的同时,经济效益也得到了进一步的提高。例如,预计在2009～2012年内,年平均减排量将达到4.11万吨二氧化碳当量的颜春岭垃圾填埋气发电项目,经国家清洁发展机制项目审核理事会审核,国家发改委日前已经同意海口市颜春岭垃圾填埋气发电项目建成清洁发展机制(CDM)项目,并批准其向英国上市公司EcoSecurities国际有限公司转让项目产生的温室气体减排量,转让总量不超过45万吨二氧化碳当量,每吨二氧化碳当量转让价格不低于11欧元。海南重点环保工程——海口市白沙门污水处理厂处理的污水出水水质主要指标达到国家排放标准,每年产出的1.8万吨污泥可全部外销用作农业制肥底料,产出的沼气可全部用于发电。海口市南海大道西的海南天涯华盛水泥有限公司在国内第一个实现了生产水泥整条生产线全部使用无烟煤,所利用的工业废弃物的比率达到了33%。所开发的低温余热发电项目,每年可减少36,348吨二氧化碳气体的排放,节约2,000多万元的生产成本,还在CDM交易中以每吨10.2美元的目前国内最高转让价格,获得了国外合作方瑞典碳资产管理有限公司给予的每年300多万元的补偿资金,经济效益因此大幅提高。但如何协调好资源环境保护与经济发展的关系,如何实现经济建设与资源利用、环境保护相协调,仍是海口市面临的主要难题。

(一)人口增多,生活垃圾随之骤增,生活污水排放总量大,污染严重。2008年末海口市常住人口183.5万人,比上年增加4.05万人。户籍人口155.82万人,比上年增加2.88万人。伴随着人口数量的逐年增长,再加上城市化发展及工农业生产对水的需求日益扩大,海口市目前正面临着有效水资源大幅减少和生活污水、垃圾逐年递增的不良状况。特别是生活污水排放量大于工业废水排放量,污水管道覆盖率和污水处理率却偏低,大部分污水、生活污水未经处理直排或间排入美舍河、大同一横路明沟、龙昆沟等。与此同时,颜春岭垃圾处理场、医疗垃圾处置厂、垃圾中转站等,也不能完全适应垃圾处理需要。

(二)多家红砖厂蚕食土地污染环境,城市开发、公路建设、非法采沙等使多处海岸的原生态植被遭受破坏后,基本丧失了防风功能。国务院1998年《基本农田保护条例》第十七条明确规定,“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”国家相关部门明确规定,海口、三亚作为国家第二批禁止使用黏土实心砖的城市,到2008年底必须取缔使用黏土实心砖。三亚已于2007年禁止,然而距海口市区不到10公里的海榆东线7公里处的周边仍有20多家生产实心红砖厂,不但大肆吞噬着国土,砖窑冒出来的废气,还严重污染着环境。

近几年来为吸引投资,地方政府对生态海岸进行大规模的公共设施建设,特别是公路建设对海岸原生态植被破坏最为严重。例如,滨海大道是海口市主要交通干线,从市区穿过海口湾直接横贯于黄金西海岸的沿线,长达38公里。作为主干道,滨海大道宽度超过50米以上,且道路多处离西海岸最高潮位线近达50米,有的仅10米。按道路面积测算,海口滨海大道至少破坏了190万平方米的海岸原生态植被。

如果经济发展采取资源导向型发展战略,走的是发展优势能源的道路,长此以往,资源将逐渐短缺,经济发展缺乏后劲,同时会造成环境污染,影响到经济的健康发展。但在海口市,虽然政府对非法采沙破坏海防林的工作加大了处罚力度,偷挖烂采沙现象仍然屡禁不止,其中以南渡江、南渡江出海口和西海岸的偷采现象最为严重。

此外,旅游业的兴起为经济发展提供了契机,但旅游资源开发也需要规划和管理。部分区域为了局部利益和眼前利益,过度开发、盲目利用,造成许多不可再生的贵重旅游资源的损害与浪费,景区内生活污水增多,垃圾废渣、废物剧增,为经济发展造成隐患。

三、海口市环境保护与经济发展的对策

(一)政府主导,建立资源开发利用、节约和保护机制,把生态保护与建设任务纳入政绩考核体系,实施生态环境保护问责制。由于环境资源的公共品性和环境污染的负外部性,仅靠市场机制则难以脱困,必须依靠政策环境规制来解决此问题。鉴于此,需要从政府层面寻求环境保护和经济发展的双赢对策。

海南省政府从2005年开始建立了环保问责体系,组织部门也把节能降耗、生态环保作为对干部综合考评体系中的具体指标内容。2007年又把过去“政府问责制”上升为“省委和省政府联合下发的对干部考核的问责制”,使得“问责制”更有力度。从立法、规划、环评、资金、执法等方面努力,政府主导让海南生态环保工作顺利推进。一个“政府主导、企业支持、全民参与”的生态环保工作格局在海南逐步形成,生态建设正成为海南强省之本,作为海南省府所在地的海口市亦不例外,也应实施生态环境保护问责制。

(二)坚持环境保护与经济发展并举,以建设国际旅游岛为载体,调整产业结构,转变发展方式,实现绿色复苏、绿色发展。以往人们谈到环保时总是把它与经济发展和促进对立起来,认为环境保护只会加重经济发展的负担,特别是当经济面临困境的时候,首先考虑的是牺牲环境利益甚至环境安全来保证经济稳定和经济安全。但环境污染使我国的发展成本比世界平均水平高出6%左右,环境污染和生态破坏造成的损失约占GDP的15%左右。追求以牺牲环境为代价的经济建设不但会造成人类生存条件恶化,从长远看,也会极大地拖累经济建设。实践证明,一谈发展就放弃保护、一强调保护就放弃发展的做法,都是无法持久的。只有坚持环境保护与经济发展并举而行,以建设国际旅游岛为载体,调整产业结构、转变发展方式,实现绿色复苏、绿色发展,完善和落实好生态环境建设的各项措施,才可完全实现发展与保护的双赢。

(三)集中财力,加快环保基础设施建设,构建完善的污水、垃圾处理设施。建设水源点污水处理工程,保护南渡江水质和龙塘水源地等。提高生态保障能力,严格水源地、水源涵养林地保护,加强对重点江河流域和集中饮用水源地的水污染防治,推进生态功能保护区建设与监管,加强国家级和省级自然保护区建设。

(四)探索建立生态建设与保护长效机制。建立资源开发利用、节约和保护机制,落实差别电价政策,征收各类资源有偿使用费。探索建立生态恢复保证金制度,严格实行排污总量收费,促进企业治理污染。设立专项资金,完善生态补偿机制,加大对生态功能保护区的经济补偿。研究制定有利于生态型产业发展的政策措施,把生态保护与建设任务纳入政绩考核体系,实施生态环境保护问责制。

(五)坚持以经济建设为中心,积极寻求和探索发展与保护的切入点、结合点,大力推行环境友好型生产生活方式,努力将环境保护与经济发展融为一体。进一步丰富和提升把海南建设成为中国的新兴工业省、中国热带高效农业基地和中国度假休闲旅游胜地的“一省两地”产业发展战略,同时凸现海口市的自身特色优势。

1、采用先进技术,减少能源消耗,少用国内能源。海口市的一些企业虽然取得了突飞猛进的发展,但并没有以牺牲环境和资源为代价,而是从节能、节约土地、综合利用资源、发展循环经济四方面加强建设,以逐步改变粗放的经济增长方式,减少对环境和资源的压力。例如,水泥工业最大的能源消耗是煤炭和电力,到目前为止,国内还没有一条5,000吨/天的水泥生产线是全部成功使用无烟煤的,而海南华盛公司不与国内工业企业争煤、争好煤,所用的煤炭全部来自越南的中低热值无烟煤,水泥熟料热耗已由传统的6,500千焦/千克降低到了3,100千焦/千克,有效节能50%以上。其制造的熟料已出口到了西欧,并签订了3,200万吨的五年长期供货合同。

2、利用余热发电,提高能源利用效率。例如,华盛水泥在全国水泥行业5,000吨/天生产线上率先研发纯低温余热发电,在生产过程中把每小时排放到空气中的40万立方米的废烟气收回来,余热发电装机容量6.5兆瓦,发出的电自发自用,每年因此可节电4,800万千瓦时以上,年节约标准煤3,000吨。

3、技术创新,综合利用资源。工业废弃物利用率的高低,反映了一个国家和城市的科学技术水平。我国目前已经达到每年有效利用工业废弃物2亿吨的水平,但这一利用率仅是国内工业固体废弃物总量的10%,而美国、日本等国,废弃物的利用率都在20%以上,德国的利用率更超过了50%。工业废弃物不能有效利用,必然造成环境的污染和资源的浪费,而在水泥行业需要利用自然资源也可大量利用工业废弃物,其中矿渣、粉煤灰、火山灰等固体废弃物是很好的水泥掺加原料。2005年华盛水泥公司通过技术创新,生产的PC32.5复合水泥,利用的工业废弃物达到了33%,每年消耗海南火山石粉、矿渣、粉煤灰等各类废弃物近40万吨。一方面解决了海南许多废弃物的排放问题;另一方面节约了生产资源,企业也因此降低了生产成本。同时,几乎所有的高低压电机都使用了变频节电技术,许多设备都用电脑自动控制,熟料电耗从开始的67千瓦时/吨,下降到35千瓦时/吨,电耗指标均达到了目前国际先进水平。

4、清洁生产,保护环境。清洁生产是现代工业的必由之路,尤其在以旅游为主业的海南,工业生产如果不能实现清洁生产,等同于自毁其独具魅力的旅游资源。全国水泥厂每年对外排放的粉尘在1,000万吨以上,但华盛公司采用全员动手、封闭生产、美化环境、控制排放的办法,排放达到了欧Ⅲ标准。每年仅此一项就能回收有用水泥及原料数10万吨,大大节约了能源和保护了环境。

总之,良好的生态环境和可永续利用的资源是经济可持续发展的根本保证,经济可持续发展战略的实施,是资源得以高效发挥作用和环境得以优化的前提。若想实现环境保护与经济发展并进,必须以经济发展为根本任务,以环境保护优化经济发展,始终把结构调整、转变增长方式放在突出位置,促进经济发展速度和结构、质量、效益有机统一,统筹人与自然的关系,在加快发展中,尊重自然规律,兼顾经济效益、环境效益和社会效益,重视节能降耗和环境保护、资源集约利用,以环境准入促进产业结构优化升级,认真落实环境影响评价制度,严格执行国家环保法律法规和相关产业政策规定,积极扶持新型工业企业项目发展,倡导健康、节约、环保的生产方式,重点控制纸浆、石油炼化、橡胶加工等工业重点污染源;同时改进管理方式,建立健全决策、执行、监督“三个体系”的工作机制,从重经济发展轻环境保护转变为保护环境与发展经济并重,从环境保护滞后于经济发展转变为保护环境与经济发展同步。建立健全社会监督机制,提高全民环保意识,增强监督能力;严格实行环境质量公告、公示制度,拓宽公众参与渠道,维护群众对环境的知情权、参与权、监督权;鼓励和扶持环保社团发展,积极支持环保志愿者开展活动,推动公众参与环保监管。

(作者单位:海口经济学院)

主要参考文献:

[1]海南一省两地产业发展战略决策形成过程.海南年鉴,1998.

[2]海口国民经济社会发展统计公报.海口市政府工作报告.