农村普九债务主体的变迁及其对策

张东玲

摘要: 农村义务教育普九债务是指各地以县为单位推进九年制义务教育工作,直至通过省级普九验收合格期间发生的债务。农村义务教育债务在我国普遍存在,中西部贫困地区更为严重。这些本应是政府偿还的债务却由学校来承担,严重影响到学校的发展。本文建议从加大中央及省级政府对农村义务教育的财政投入力度,由地方政府组织偿还普九债务,加强对普九债务的审计监督和管理三个方面着手,逐步解决普九债务,为农村义务教育的健康发展奠定良好的基础。

关键词: 农村义务教育普九债务学校债务分类债务主体化解对策

农村义务教育普九债务是指各地以县为单位推进普九工作,直至通过省级普九验收合格期间发生的债务,主要包括教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购置等与学校直接相关的债务。

1986年,国家颁布了《中华人民共和国义务教育法》,以法律的形式确定“国家实行九年义务教育”。在普九过程中,一些地方政府不顾本地的经济承受能力,搞一刀切,强行要求学校限期达到普九的各项硬件建设指标。为了达到普九的标准,要求当地学校必须买设备,建教学大楼,没有钱就欠或借,以此突击解决普九硬件达标问题。学校由于是非营利性组织,缺乏足够的还款能力,因此,债务日积月累,造成“雪球越滚越大”。据教育部统计,全国普九欠债累计约509亿元。欠债结构为:金融机构19%,施工单位47%,个人13%,其他欠款约21%。中西部省份共欠450.亿元。欠债较多的省和直辖市有:江苏省50亿元、湖南省45亿元、四川省40亿元、河南省31亿元、云南省27亿元、重庆省26.3亿元、广西省26亿、江西省24.53亿元、湖北省21亿元。

一、普九期间学校债务的分类

一些地方在普九达标任务中,因无可靠财力的支撑,只能欠债完成,形成低水平普九、高负担债务的局面。学校债务分为货币性债务和非货币性债务。

1.货币性债务。

货币性债务包括银业、信用社等金融机构债务,建筑队、仪器厂等企业债务,以及教师、家长的个人债务。

(1)金融机构债务

学校在普九中,通过各种形式向银行和信用社等金融机构贷款。主要形式有三种:一,学校与建筑队签好协仪,由建筑队出面贷款,然后用财政拨款资金分批偿还,这种贷款被列入工程式,取得银行信贷;二,学校号召教职工以个人名义办理消费贷款,由学校承担利息支出,向教职工支付“集资分红”,变相得到贷款用于学校普九中;三,学校利用自办经济实体的名义,通过抵押、质押实体资产的方式取得了部分贷款,继而挪用于“普九”建设欠款科目。

(2)企业债务

企业债务主要指学校所欠建筑承包商和仪器厂家等企业的债务。农村税费改革前,政府掌握着征收“农村教育费附加”和“农村教育集资”的权力。在学校普九达标中,当地乡、县政府虽然不能按时下拨教育经费,但政府意识到学校的建设不能不搞,于是就叫学校先借钱建造,并承诺到一定的时间段给。为了按时完成普九目标,学校只得先借钱建造教学大楼、修学生宿舍、买教学仪器和设备。建筑商愿意先垫资建设,仪器设备厂也愿意让学校打欠条购买仪器设备,他们都以为学校可以通过“农村教育费附加”和“农村教育集资”来偿还债务。农村税费改革后,取消“农村教育费附加”和“农村教育集资”,学校偿还债务的资金来源没有了。而施工队只会对签订合同的人要债,造成了学校负债。在个别地方,政府之间相互推卸责任,上级部门又竭力回避,于是债务利息越滚越大。

(3)个人债务

个人债务主要指学校所欠学生家长或学校教师的债务。由于时间紧、任务急,在普九达标中,学校向学生家长和学校教师借钱。学生家长因为孩子在校读书,学校向他们开口了,怕不借会对自己的小孩学习不利,只能借钱给学校;教师在学校工作,如果学校在普九中没有达到应有的要求,就有被合并与撤消的危险,对自己的前途极不好,并且为了学校更好地发展,也会出资给学校。

2.非货币性债务。

非货币性债务是指学校为了普九验收达标所产生的各种实物性债务。非货币性债务主要表现为在教育设施不完备的情况下,学生家庭或者其他社会机构临时地或阶段性地借给学校使用的实物资产。例如,有的农村中小学普遍存在学生自带课桌椅的现象,有的学校图书馆的大部分书籍是学生自己从家里带来的。这些课桌椅和图书就是学校的非货币性负债。

做练习所需的作业本,寒暑假作业书,考试试卷都要学生再花钱购买,如果深入分析,这些也带有一些非货币性负债的色彩。因为如果教育经费充足,义务教育阶段的这些书杂费也应该由政府承担。让学生承担这些费用违背义务教育的精神,因此这些让学生负担书杂费的做法实际上是学校对受教育者的一种欠债。

二、学校成为债务主体的原因

从理论上看,中小学校是普九教育的承担者,不是普九教育经费的筹集者。但是,为什么许多中小学校实际上承担了教育经费筹集者的任务,成为了债务主体呢?

1.农村义务教育财政管理体制的缺陷。

农村义务教育财政管理体制的缺陷是农村普九欠债中学校成为债务主体的最根本原因。我国农村义务教育财政管理体制经历了“以乡为主”到“以县为主”的演变过程。在分级办学体制之下,义务教育阶段的投资责任大部分由财政力量薄弱的基层地方政府承担。农村中小学面临资金短缺,却要努力使义务教育有所发展的压力。许多中小学校只能通过种种渠道举债,从而滋生了大量债务。不论是税费改革前的“地方负责、分级管理、以乡为主”农村义务教育财政管理体制,还是税费改革后的“地方负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育财政管理体制,农村义务教育的投资主体重心都不是中央政府或省级政府,而是乡级政府和县级政府。许多县级财政只是吃财政饭,甚至对中央政府下拨各项专项资金也存在挤占和挪用的现象,根本没有足够的教育经费下拔给学校,甚至中央政府下拔的各项专项资金都会存在着挤占和挪用的现象。在税费改革的大背景下,一些本已困难的县级财政对义务教育投入明显力不从心,一些地区的危房改造、学校布局调整等面临着严重的资金困难。农村义务教育管理权限上收到县级,教育负债问题尤显突出。农村义务教育经费来源渠道减少,农村义务教育经费出现相当大的缺口。“以县为主”使许多县根本上无力为主。

2.普九成了硬性任务,对普九资金的监督不足。

国家明确了要在2000年前全国普遍实行九年制义务教育,并规定了达到普九的各项指标。学校为什么要借债达到普九标准呢?一方面是因为普九成了很多地方教育部门的硬性任务。各省教育厅与各市(地、州)政府(行署)教委签订了双向目标责任书,各地上下级政府之间、政府与相关部门之间也签订了责任书,把“普九”纳入党政干部的政绩考核内容。农村中小学本来维持学校各项正常的开支都困难重重,在这种压力下,为了达到普九要求,只能买设备、买仪器,建教学大楼,没有钱就向企业、个人借;向金融机构贷。

另一方面是因为校长们搞建设,达到普九标准后能给自己带来政绩,也可以使自己的私人腰包不断膨胀。很多农村中小学实行的是校长负责制,校长是学校行政的主要负责人,是学校的法人代表,握有对各项工作的决策权、人事权、财务管理权等。在普九过程中,买设备和建教学大楼缺乏上级主管部门的有力监督,有的建筑队为了承包建设项目,向学校中的一些管理人员行贿,学校领导便从建设资金和普九达标中获取回扣。当然有的学校已经达到了普九的各种标准,根本没有欠债。但有些校长存在着这样一种念头:反正学校是国家的,即使负债也要国家来还。于是在普九债务中会存在一些水分债,甚至学校与当地政府联合起来出现一些假合同、假协议。

三、化解普九债务,使学校不成为债务主体的化解对策

义务教育是公共产品,义务教育会出现债务,大都缘于政府投入严重不足。把学校从债务主体中分离出来,可以采取下面的化解对策。

1.加大中央及省级政府对农村义务教育的财政投入力度,强化义务教育的政府责任。

义务教育作为提高公民素质的基础教育,是一种以国家强制力推行的基础教育,同时也是依法赋予青少年儿童普遍享有的免费教育。在美国,联邦、州、地方政府对基础教育经费的分担比例为联邦政府6.2%,州政府48.3%,地方政府45.5%;在法国,中央政府则分担了68.4%;在我国,中央财政仅负担2%,省地负担11%,县级负担9%,乡镇负担78%左右。而中央和省级财政能力比地方和基层政府强得多,所以要解决农村基础教育投入的问题首先要加大中央和省级财政投资力度,使财政性教育经费尽快达到《中国教育改革与发展纲要》4%的目标,将农村义务教育的投入主体提升到由中央和省级政府大部分负责。

2.由地方政府组织偿还普九债务。

各地政府应明确债务主体,摸清债务结构,将债务从学校中剥离出来,纳入政府减债的整体规划,对教育债务实行挂账停息,财政兜底,制定计划,逐年偿还。债务化解工作由县级政府统一组织实施,经济薄弱地区债务化解所需资金,主要由县级统筹安排,上级财政给予重点补助。要积极倡导“偿债也是政绩”的理念,将减债实绩纳入对领导干部政绩的考核范围。同时中央政府应建立激励约束机制,安排专项补助资金,对地方化解“普九”债务给予补助。

3.加强对普九债务的审计监督和管理。

化解农村“普九”债务工作,涉及面广、解决起来难度很大。政府及有关部门应进行深入细致的调查研究,加强指导和协调,了解、掌握和妥善处理普九债务的问题。特别是对一些“糊涂债”、“水分债”、“人情债”等问题,必须实施科学化、精细化管理。一要统一组织审计等机构,认真开展“普九”债务的清理核实工作,逐校、逐项、逐笔审定,剔除不实债务,锁定实际债务,加强对教育经费支出的管理和审计,确保专款专用,杜绝挪用和浪费;二要建立校务公开和债务清理偿还公示制,做到程序公开、过程公开和结果公开,接受群众监督;三要借助现代化、信息化手段,实现偿债资金运行全过程监控。

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(作者系上海华东理工大学商学院2007级教育与经济管理专业研究生)