从公法视角看我国国有企业改革目前存在的弊病

冯妍秋 时 晋

[摘 要]我国国有企业改革需要明确国有企业代表公权力的实际性质,必须在有限政府、法治政府的原则下,通过法律明确界定国有企业的存在范围,遏制国有企业在资源,高新技术等垄断行业、高利润行业的扩张,避免与民争利现象的产生。

[关键词]国有企业 改革 全民公权

我国国有企业改革自八十年代中期以来,历经放权让利、利改税、拨改贷直到建立现代企业制度(包括延续至今的改善公司治理结构)、产权制度改革[1]。九十年代中期以来,宏观层面的政企分开、明晰产权,微观层面的公司制、股份制改造更是将国有企业的去行政化、商事主体化推向高潮。与这一过程相一致,国有企业改革与民商法关系日益紧密:《民法通则》创造了“国家所有权”这个传统民法的异质概念;《公司法》的制定更是为国有企业改革改制名锣开道、保驾护航;2002年以来,中央和地方各级国资委先后成立,作为行使出资人权利的政府“特设机构”。

一

国有企业(包括改制后的国有控股、独资公司),即“全民所有制企业”,相当于以全民为股东的股份公司。至于国有企业(公司)的经营就更是值得考察,股东设立公司,然后可以委托董事会经营公司而无需事必躬亲,但是股东权的关键不在“委托代理”关系本身,而在于委托与否的选择权、委托于谁的选任权,而对于国有企业、国有股权而言,“股东们”只能委托政府。这种委托代理关系与民商法上的委托代理实则是不一致的,因此有经济学家就明确指出“委托代理”理论框架不适用于国有企业[2]。全民所有制与国有制,这绝不是两个可以等价的概念,二者在今天的混用也不是无意的疏忽。国有企业不是真正的所有者缺位,相反从“全民所有”到“国有”进而到“政府所有”,“政府部门所有”这是一个产权主体日益明晰的过程,但也是主体日益异化的过程。在这一过程中,“全民股东”甚至连退出权都没有。由此可见,国有企业无论怎样“公司化”,都不会成为股份私人拥有、公开转让的“真正”公司[3](privately owned, publicly trade company, 简称PPC)。

国有企业不可能成为真正的商事公司,公司治理结构当然也就无从谈起。作为政府权力的结果和延伸,通过“政府治理”规范国有企业倒是必须的。然而,目前的国企改革却为了构建公司治理结构,制造“权力主体”,“两权分离”,同一个国有企业多次分拆、资产重组;国有资产管理权几易其主,终于从“行业管理部门国有企业”的原有模式中构造出“全体人民国有资产管理委员会国有控股公司(含国有股权的)公众公司”这样一个层层代理的复杂公司治理结构,然而,所带来的弊端也随之显现。

无论上市公司治理结构多么完善,只要它的控股权还是属于“国有”的,政府权力的最终控制就不可避免,无论是通过行业管理部门还是财政部或者国资委。在由政府部门控制的人事任命权面前,任何公司治理结构都是一句空话。“中国政府之所以同意国有企业改革,部分原因是以党委保留对大企业的人事任免权作为交换”[4]。权力控制也许还不是最可怕的,更可怕的是权力造成了损害却还得不到救济。湖南上市公司“广电传媒”按国资委的要求通过“以股抵债”解决控股股东湖南省广电集团(一个隶属于省广播电视局的亦官亦商的机构)占用资金问题,股民因发现其中暗藏玄机,损害中小股东权益而对国资委提起行政诉讼,却被法院以“国资委不行使行政管理权”而驳回[5]。

二

国有企业改革是建立和完善市场经济体制的重要一环,但是这一改革仅仅靠民商法的规制是完全不够的;作为政府权力的延伸和控制对象,国有企业改革当务之急不是建立所谓的现代企业制度,而是在理念上首先必须借助公法和政治学上关于政府权力理论厘清一系列被颠倒的事实。

目前我国国有企业利用公权力垄断自然资源、经济基础资源,在政商两道之间游刃有余,赚取超额利润早已是公开的秘密。这些利润的增长只不过是产业下游企业生产成本的增加而已,“全民所有”的企业却在疯狂的与民争利,这实在是一个悖论。在“有限政府”的必要性为理论和实践所反复证明时代,政府通过国有企业控制经济、社会资源显然不是一个明智之举;当通过法治限制政府权力的时候,显然不能遗漏了“国家所有权”。从这个意义上讲,国有企业绩效越好,政府对资源的控制就越多,其他经济主体的自由空间就越少,就越难以发育成长,市场活力和发展也就越差。

因此,改革国有企业,必须在有限政府、法治政府的原则下,通过法律明确界定国有企业的存在范围,要让国有企业只在国家为实现特定时间内的特定社会、政治目标而不得不拥有企业的范围内设立,特别要遏制国有企业在资源,高新技术等垄断行业、高利润行业的扩张。国有企业不应仅适用 “有进有退;有所为,有所不为”的原则;更要遵循“法无明文规定皆不得为之”的行政法治原则。而这一过程又离不开民主制度的真正发挥作用,只有通过人民代表在立法机关的立法,才能遏制“国家所有权”的无限制扩张。

国有企业改革必须在一个人民充分知情、充分参与的政治环境中公平地进行。与私有公司不同,由于人民不能直接从国有企业的经营利润中获取收益,而依赖于政府的再分配,这一政府行为长期以来缺乏约束,已导致了严重的财富分配不均。现在国有企业改革如果不能公平地还富于民,而是在“国家所有权”股份化的幌子下制造出一大批权贵资本主义的话,那将不仅仅是一个经济问题,而是必然成为严重的政治问题。

三

任何国家,一定范围内的国有企业的存在都是必然的,但这些国有企业必须严格按照公权力的运行规则来运行,尤其要实现权力运行的法治化和权力结构的分权制衡。这也是对公权力的基本要求。这既不是计划经济条件下企业直接隶属于各个政府部门,也不是国资委集“管人、管钱、管事”于一身的集权模式。国有企业的设立目的、人事管理、业绩考评可以由不同的部门来实施,但都应由立法机关通过立法来加以规定;更重要的是对国有企业的“投资收益”情况应纳入财政预算监督的范围;对国有企业管理人员的监督应与对公务员监督相同。

因此,国有企业改革的当务之急不是国有企业商事化,而是要首先明确国有企业代表公权力的实际性质,进而在公开、公平、公正原则下,通过民主程序,按照不“与民争利”的基本要求界定国有企业设立范围;妥善实施法定范围外国有企业的私有化;剩下的国有企业则应在行政法治的限制和规范下,严格依照法定设立目的规范运行。

参考文献

[1]张军:《中国企业转型的道路》,26页,格致出版社,2008年

[2]周其仁:《产权与制度变迁(中国改革的经验研究)》,178页,北京大学出版社,2004年

[3]方流芳:《试解薛福成和柯比的中国公司之谜》,载梁治平主编《法治在中国:制度、话语与实践》,280页,中国政法大学出版社,2002年

[4]张春霖等:《中国的公司治理与企业改革》,33页,中国财政经济出版社,2002年

[5]陈信元等编:《转型经济中的公司治理》,第175页,清华大学出版社,2007年