治理理论对我国高校管理体制改革的启示

[摘 要]改革开放三十年以来,我国高等教育历经改革、变迁,取得了举世瞩目的成就,但也存在着诸如政府角色错位、社会参与不足、行政权力泛化等问题,这些问题有的源于管理体制,有的源于高校自身。本文引入治理理论的相关内容,借鉴国外成功经验,探寻我国高校行政体制改革的新思路:转变政府理念,明确政府职能;健全高校学术制度;建立多元参与机制和合理的竞争机制。

[关键词]高等教育 管理体制治理理论

本文受佛山科技学院科研项目资助

作者简介:徐银燕(1977-),女,广东龙川人,佛山科学技术学院教务处助理研究员,武汉大学博士生,主要研究领域:高等教育管理。

一、现行高校管理体制存在的问题

建国初期,我国建立高度集中的计划经济体制,与之相适应的高校也表现出鲜明的计划经济特点。改革开放三十年以来,政府采取积极的政策改革高等教育,已经取得卓越的成就:教育规模扩大,实现了高等教育大众化;合并相关高校,整合教育资源;调整学科专业结构;启动各项教学改革,提高人才培养质量;改革收费制度、招生考试制度、毕业生就业制度……但是,当前高等教育可持续发展的过程中也存在着许多问题,这些问题有的源于管理体制,有的源于高校自身。笔者认为以下几个问题表现得比较突出。

(一)政府角色的错位

长期以来,受计划经济体制影响,政府几乎垄断了所有的教育资源[1],对高校基本上采取统一的行政命令方式,集高等学校的举办者、管理者和经营者于一身,是管理高校的唯一权力中心,使得市场、社会等组织难以介入。由于这种兼具体裁判员和运动员的于一体的角色使得政府管许多“不该管”、“管不了”和“管不好”的事情,也带来了“寻租”、“信息不对称”等弊病。

(二)社会参与不足

近年来,非政府部门参与高等教育逐渐增多,但也存在参与不足的问题。例如:参与深度不够,直接参与比较少;参与主体之间缺乏有效的沟通;参与渠道比较单一;参与主体缺乏法律保障;中介组织的独立性、权威性不够;公众的参与意识也不够强。

(三)行政权力泛化

高校作为学术组织,其组织架构的设计首先要考虑为教师的教学科研提供一个宽松自由的环境,体现“行政为学术服务”的理念。但受我国传统“官本位”思想的影响,高校行政权力趋向泛化,这种泛化体现于高校的组织结构、资源配置、学科专业课程建设、职称评聘、学术活动、质量评估、教学管理等各个方面,从而导致更多的教师关心“权术”而不关心“学术”。

(四)缺乏竞争机制

虽经市场经济的洗礼,也允许国外资本、民间资本进入高校,但是计划体制下平等化的观念还在影响着人们的思维和行动,高校之间尚未形成良好的竞争机制。实质上,高校之间的竞争却无处不在且日趋激烈:境内外高校之间的竞争、公立和私立学校之间的竞争、公立学校之间的竞争。后两者的竞争体现在生源、政策、师资、就业、排名、经费等。境外高校来华招生、办学以及私立学校的出现都是进一步开放教育市场的结果,也是高等教育国际化的重要表现,也正是这种竞争,成为高等教育焕发生机和活力的动机。但是,我国尚缺乏有效的机制来保障公立、私立高校和境外办学力量的良性竞争。

二、治理理论概述

从现有文献分析来看,“治理”(governance)常见于政治学中,源头可追溯到拉丁拉语和古希腊语,主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中[2]。学术界比较一致地认为“治理”作为术语首次使用是1989年世界银行用“管理危机”来概括非洲的情形。从此,它使用的范围不再局限政治学,广泛运用于管理学、经济学等多个领域,其内涵和外延也随着研究的广泛、深入而得到不断的丰富和充实。其中,全球治理委员会下的定义具有很大的权威性和代表性,即治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排[3]。它的核心观点是政府部门和非政府部门通过合作、协商、伙伴关系,确定共同的目标等途径,实现对公共事务的管理[4]。

治理理论产生于深刻的社会背景和具有丰富的内容。20世纪80年代以来,随着全球化、信息化日趋加剧,政府全面管理社会的能力因公共事务复杂多变而趋于减弱。在这社会背景下,许多国家进行行政体制改革和创新,积极探索拯救“政府失灵”的良方,其中治理理论成为这次改革浪潮的理论基础,其至少包括如下几个方面的内容:政府不再是管理公共事务的唯一主体,其主体还包括私营部门、第三部门等非政府组织;政府不再是公共事务唯一的责任承担者,非政府组织的作用和影响力日趋增强;政府部门与非政府部门通过谈判、协商、对话等方式结成伙伴关系共同处理公共事务;治理理论并不意味着政府放弃权力,在一些基础性领域,政府承担“元治理”的角色,即政府通过制定政策法规来引导社会发展的大方向和行为准则。在治理理论的指导下,西方国家采取一系列的措施改革公共行政。转变政府职能,下放政府权力,放松“规制”,进行非国有化改革,推动民主参与……受公共行政改革的影响,发达国家的高等教育也在寻找新的管理模式。早期的新加坡大学的治理方式、资金管理等均受政府严格管理。20世纪90年代以后,为了迎接全球化、信息化带来的挑战,新加坡政府借吸取治理理论的合理内核,采取拓宽资金来源、引入竞争机制、改革资源分配体系、完善考核机制等措施改革高等教育,取得明显的效果。我国政府也借鉴西方治理理论的合理内核,转变政府职能,引入竞争机制,制定优惠政策鼓励企业、个人、民间组织积极参与社会公共事业。高等教育作为公共管理的重要部分也不失时机地进行体制创新和改革,调整、共建、合并高校,吸引社会资本开设民办高校,实行后勤社会化,毕业生自主择业等等。这些举措均体现了治理理论的内容,即政府、高校等多元主体通过合作、协商等方法处理政府与高校、高校与市场、学校内部之间的事务,目的是提高学校的管理效率,节约办学成本,提高人才培养的质量。

三、启示

角色错位、行政权力泛化等问题已经构成我国高校可持续发展的“瓶颈”。高校要克服当前存在的弊端实现良性发展,关键的问题不再是要不要进行管理体制改革与创新,而是如何进行改革与创新以便更有效地提高人才培养质量。治理理论的引入,将会为我们解决高校管理存在问题提供新的视角和理念,也拓宽教育管理的参与主体,延伸教育管理的职能范围,充实教育管理的方式手段,

(一)转变政府理念,明确政府职能

传统政府垄断并且强制实施,管得过多、过宽、过死,兼具运动员和裁判员的角色。但是随着社会的进步,政府没有充足的资源去处理日新月异的社会事务,因此,治理理论认为,政府须从传统的“管制型”、“集权型”和“全能型”逐步转变为“服务型”、“分权型”和“有限责任型”政府。运用到高等教育领域,则体现为政府退出对高校事务的直接管理,将大量的职权转移、下放给学校及其他社会力量,放弃“不该管”和“管不好”的事情。政府的职能则体现为如下三个方面:一是宏观调控,政府要把握高等教育的发展方向和质量,制定高等教育发展规划,推进高等教育体制改革和教学改革,保障经费、设备的投入,公布教育信息等;二是制定和完善各项教育法律、法规和政策,监督和约束高校,保障高等教育健康有序运行;三是协调政府与高校、企事业组织、社会团体等社会力量的之间的关系,保护社会弱势群体接受高等教育,培育高校竞争市场,积极推进国际合作与交流,为高等教育的健康发展创造和谐且充满活力的环境。

(二)健全高校学术制度

行政权力泛化不仅体现在政府对高校的管理体制上,也存在于高校本身的管理制度。要改变这种现象,也需要从政府和高校两方面着手。一方面,政府要减少对高校的行政干预,遵循学术组织的规范和内在逻辑管理高校。另一方面,高校要确立学术组织的价值标准,即“按照知识共同体内在的标准评价教师绩效”[5],并以这个标准为基点进行系列配套改革。例如:发挥学术组织的作用、深化细化学术评价体系、搭建实现学术梦想的平台、创设充满活力的学术环境等等。通过一系列的改革,最终的目的是减少行政权力对学术权力的干预,充分发挥学术权力的作用。

(三)建立多元参与机制

治理理论认为:随着非政府组织和个人在处理公共事务的能力日趋增强,政府逐渐将部分公共责任转移到它们身上,从而形成多中心治理的局面。对于高校管理而言,就是要建立多元参与机制,即打破政府作为高校唯一管理主体,吸收各社会组织、各成员广泛参与,形成多元化的管理主体。一是吸收社会力量参与高等教育治理。这些社会力量包括企业、校友、社区代表、用人单位等;二是充分发挥教师、学生、管理人员和工勤人员的积极性。这两股力量代表不同群体的利益,他们以直接或者间接的方式参与高校专业学科建设、人才培养、政策制定,目的在于加强学校与社会的相互联系,使学校的办学贴近社会、服务社会,形成政府、社会和学校共同办学。

(四)建立合理的竞争机制

市场经济在我国已经确立,人们在怡然地享受着经济、政治改革带来的各种福利的同时,也在目睹甚至经历着改革带来的痛楚。可以这样说,人们承受竞争的心理能力随着改革的进一步推进而日益增强。高校之间的合理竞争需要政府和学校两方面做出努力,其中政府在推动高校之间的良性竞争将起主导的作用。政府通过制定法规政策确保竞争主体的利益,也可以向社会公布高校相关数据来营造良好的舆论;也可以依据高校的办学质量来确定拨款、奖励、资助等方式来合理配置教育资源。在这方面,我们已经迈出重要一步。2007年教育部财政部颁发的《关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》(教高[2007]1号)中指出,建立高等学校基本状态数据监测体系,定期采取高校教学基本状态和数据,统计和分析高校基本状态和变化趋势,向社会公布教学质量和改革的数据。此外,政府还可以鼓励公办、民办、公民合办、外资办学等各类办学主体公平参与高等教育市场竞争,培育多元竞争主体。另一方面,各个高校也要端正态度,以积极的心态参与竞争。各校应走个性化发展道路,准确定位,加强师资力量、改善办学条件、充分利用教学资源、加大投入、改革课程,办出特色,并把这些着色体现在人才培养、课程体系、教学管理、教风、学风、校风等方面,做到“人无我”、“人有我优”、 “人优我新”,从而提高办学水平和人才培养质量。

参考文献

[1]庞学铨。走向一流大学的基础重建现代学术制度[J]浙江大学学报(人文社会科学版)2006(2)2734

俞可平。治理与善治[M]北京:社会科学文献出版社,2004.1

[3]同[2].4

[4]丁煌。西方公共行政管理理论精要[M]北京:中国人民大学出版社2005.455

[5]裴战存,谢子远。建立我国现代大学的治理结构[J]中国冶金教育2005(2)15