对滇东少数民族地区扶贫开发的实践与理论探讨

【摘要】在全国一些贫困地区贫困人口比例逐渐下降，扶贫工作逐渐放松的情况下，曲靖市实施“千村扶贫、百村整体推进”工程，成效极为显著。总结曲靖扶贫开发模式，对于类同地区的扶贫具有重要的指导意义。

【关键词】民族地区；扶贫开发；整体推进；实践

滇东少数民族地区从地理空间范围上指的是曲靖市,截止2006年，曲靖农村人均纯收入在958元以下的贫困人口达73万人。曲靖市贫困人口发生率达13%，虽比云南省18%的贫困人口发生率低5%，但绝对数量多，占全省贫困人口总数的10.5%。辖区内的会泽、富源、师宗三个扶贫开发重点县的人均国民生产总值、地方财政收入、农民纯收入都相对较低,偏远地区少数民族基本处于整体贫困状态。为此，曲靖市委、市政府决定实施“千村扶贫、百村整体推进”工程。

一、滇东少数民族地区扶贫开发实践

（一）扶贫目标

“整村推进扶贫开发”就是以村级社会、经济、文化的全面发展为目标，在建设内容上以发展经济和增加贫困人口的收入为中心，力求山、水、田、林、路综合治理，教育、文化、卫生和社区精神文明共同发展。［1］曲靖市委、市政府分两批开展“千村扶贫、百村整体推进”行动，第一批从2007年7月至2009年3月，集中力量对162个贫困村委会的1531个贫困自然村实施“整体推进”建设；第二批从2008年9月至2010年3月，集中力量对170个贫困村委会的1600个贫困自然村实施“整体推进”建设。具体来说就是实现户“八有”、自然村“六有”、行政村“六有”目标（简称为“866”工程）［2］。户“八有”。即有一幢瓦顶白墙、具有抗震能力、人畜分居、整洁实用的安居房，有一口沼气池或节能灶，有一个卫生厕和卫生厩，有一个小水窖或小水池，人均有一亩年亩产400公斤以上粮食稳产实产的基本农田（地），人均有一亩特色高效经济林果或经济作物，年人均有一头（只）商品畜出售，有一个劳动力掌握一门脱贫致富技术。自然村“六有”。即有进村入社的简易公路，村内有整洁畅通的硬化道路，有安全卫生的饮用水，有进村入户的通电条件，有能满足群众基本需求的就医条件，有一批劳动力受到培训和转移输出。行政村“六有”。即有进村公路和行道树，有安全卫生的饮用水，有进村入户的通电条件，有广播电视、电话信号覆盖，有合格的办公房、支部活动室、卫生室、文化室、兽医室，有群众信任、团结干事的村“两委”班子和维护群众利益的好制度。

（二）实践措施

曲靖市以“866”为扶贫目标，坚持创新扶贫机制，实行政府大投入、项目大集中、资金大整合、群众大参与、社会大扶贫，最大限度的整合资源为主要特点的扶贫开发模式，主要采取了六方面的措施。

1.树立大扶贫理念，创新扶贫开发工作机制

曲靖市委、市政府立足市情，实施到村到户的“866”工程。以332个贫困村委会的3131个贫困自然村、100万贫困人口为主战场，大力实施整体推进、产业开发、劳动力培训转移“一体两翼”战略，全面推进贫困村经济社会发展。

2.集中连片开发，解决贫困群众最现实的利益问题

在项目规划上，因村因户制宜，认真编制“866”工程规划和实施方案，做到扶持项目具体可行、目标任务科学合理、各项措施切实可行，确保贫困群众稳定解决温饱。

3.整合资金，建立以财政专项扶贫投入为主导的投入机制

围绕“866”目标，按照“整合资金、捆绑使用、统一规划、统筹安排、统一实施、各司其职、各负其责、渠道不乱、用途不变、互相配套、形成合力”的原则，通过项目计划的编报，重点整合包括财政扶贫资金、以工代赈、农业、林业、交通、水利、教育、卫生等各行业的发展资金和挂钩帮扶资金，集中投入使用。

4.广泛动员，挂钩帮扶

动员一切力量扶贫，形成全社会关心支持“866”的良好氛围。建立领导挂钩帮扶责任制。市委、人大、政府、政协领导班子成员挂钩帮扶包县，县处级领导挂钩帮扶包村委会。建立挂职扶贫干部帮扶责任制。

5.加强管理，落实制度

严格项目管理，严格按照基本建设程序，做好项目的规划、论证、申报、审批等前期工作。项目建成后设立简介牌，将项目规模、建设内容、资金使用情况、项目实施质量等内容公之于众，加大群众的参与及监督。

6.严格考核，明确奖惩

建立严格考核机制，按优秀、优良、良好、合格、不合格五个等次进行考核验收。对整合资金措施得力、挂钩帮扶力度大、建设项目实施进度快、质量好、成效显著的先进集体和先进个人给予表彰奖励；对工作拖沓、措施不力、未能按时完成任务、验收不合格的进行通报批评。

（三）扶贫成效

1.新阶段扶贫开发的“曲靖模式”形成

2008年10月28日，国务院扶贫办在曲靖市会泽县举办扶贫开发理论与实践学习观摩，来自全国27个省（自治区、直辖市）扶贫干部，进行交流。国务院扶贫办副主任王国良指出，这种经验可以称之为新阶段扶贫开发“曲靖模式”，曲靖的扶贫开发在全国具有典型意义。

2.脱贫致富路子拓宽

通过“866”工程的实施，构建了贫困地区优势特色产业发展框架。经过扶贫开发，第一批“866”目标全面实现，工程实施效益明显，近50万人的整体生产生活水平向前跨越了15年。

二、滇东少数民族地区扶贫开发的基本经验

在曲靖的扶贫开发工作中，广大干部群众把中央和省的要求同各地的实际情况有机结合起来，实事求是，大胆探索，取得显著的扶贫开发成效，留下了宝贵的扶贫开发经验。

（一）扶贫开发中政府行政手段的运用

我国传统的小农生产方式是一种以个体劳动为基础、家庭劳动为依托的自给自足的自然经济形式，在农村中具有长久性和延续性。小农生产方式的运作和经营方式对滇东少数民族地区农业仍具有深远的影响。曲靖市委、政府认识到扶贫开发过程中政府推动的重要性，统一领导，强力实施“866”工程。曲靖市显著的扶贫开发成效主要在于政府行政手段的运用。它的基本特性就是以下级服从上级，实施强有力的干预。

（二）整合资金，对口扶持

重点整合财政扶贫等各口的资金，集中投入使用，最大限度地提高扶贫资金的综合效益，使“整体推进”的每个贫困村委会投入资金不低于400万元，2007年首批实施的162个村委会，平均每个村整合到位资金达500余万元，贫困村委会群众投资投劳10亿元以上。每个贫困村委会由1名县处级领导、1个单位、2户以上企业组成挂钩帮扶组。建立乡镇站（所）挂钩帮扶责任制和党员干部挂钩帮扶责任制，动员务工人员返乡建设家园。

三、深化滇东少数民族地区扶贫开发的政策选择

“866”扶贫开发在曲靖推行以来，取得了显著的扶贫效果，贫困群众收入逐步增加，生产生活条件明显改善，但是在市场经济的大潮中，上述扶贫开发水平和贫困地区后续发展能力比较有限，部分区域也会随着政府扶贫力度的减弱和社会经济的发展而重新返贫。为此提出四方面进一步推动扶贫开发的政策选择。

（一）优化农业生产布局

因地制宜的发展县域内具有比较优势的产业，按照宜林则林、宜养则养、宜种则种的原则，合理布局县域内的产业，壮大县域内的产业和产品体系，培育特色产业集群。会泽大海草山、罗平多依河、富源古敢水族乡具有各具特色的旅游资源优势，在合理开发利用和保护自然资源的前提下，构建和延长为游客提供优质服务环境的服务业产业链条。罗平长底具有交通优势，重点发展商品集散和贸易运输业。

（二）发展农业企业化经营，走农业产业化之路

农业企业化经营是根据市场经济运行机制的要求，以市场价格为导向，以农业资源开发为基础，在保持家庭联产承包责任制稳定不变的基础上，根据农村生产力和经济发展水平，组织分散经营的农民和农户家庭聚集起来，优化农业资源组合，全面提高农业生产力。农业产业化经营对于带动农民调整结构，引导农业逐步过渡到以农业社会化为基础的现代化大农业，并最终实现农业现代化具有积极的作用。［3］推进农业产业化经营，不仅要大力发展龙头企业，提高农业生产的组织化程度，及时了解和掌握市场需求变化，根据农产品中长期需求的变化趋势制定企业的经营战略及配套策略。

（三）科技扶贫

在耕地资源紧缺的情况下，农业发展对科技的依赖程度越来越高，由于缺乏全面和高层次的科研，丰富的资源很多还处于沉睡的状态，没有形成经济优势和商品优势。因此需要改变贫困地区不需要高层次科学研究的观念，集中力量对贫困地区资源合理开发利用进行高层次的科学研究。

（四）制度创新

农村扶贫的制度创新主要包括两个方面：一是贫困地区农村基本制度创新，主要是现行贫困地区农村经济体制的深化改革；二是扶贫制度本身的创新，即对现行的扶贫方式和管理方式的改革和完善。

结语

滇东少数民族地区自2007年实施“866”扶贫开发工作以来，从政府的重视程度、扶贫资金的大小、工作力度在曲靖发展历史上都是史无前例，成效十分显著，从滇东少数民族贫困地区长远经济发展来看，现行的扶贫开发层次和贫困地区后续发展能力比较有限。只有优化农业生产布局，农业企业化经营、走农业产业化道路，科技扶贫，制度创新才能深化推进滇东少数民族贫困地区的可持续扶贫开发。

参考文献

[1]任燕顺.对整村推进扶贫开发模式的实践探索与理论思考[J].农业经济问题，2007（8）：95

[2]曲靖市委办公室.中共曲靖市委曲靖市人民政府关于“千村扶贫、百村整体推进”的实施意见.曲发(2007)25号文件。

[3]王蕾，陈平，闪辉.“十五”期间安徽省扶贫开发工作重点县经济和社会发展概况[J].安徽农业科学，2007（5）：1529.

基金项目：云南省教育厅科研基金资助项目“滇东少数民族地区扶贫理论与实践研究”（07C41253）。

作者简介：刘绍吉（1975—），男，云南曲靖人，讲师，硕士，主要从事贫困问题研究。