大庆资源型城市经济转型中公共政策选择研究

孔微巍　胡芳晶

摘要：当今世界，资源在一国经济发展中的不可或缺性及其对经济发展的决定性已形成共识，我国典型资源型城市大庆的发展关系到黑龙江省乃至国家的发展。如何在资源型城市经济转型中进行科学的公共政策决策显得尤为重要。无论是中央政府，还是地方政府在大庆经济转型中的公共政策导向关键在于加强地区财税政策支持，优化产业政策并完善其他相关配套政策，其中主要包括扩大增值税转型试点范围，建立专项补偿资金，完善环境保护政策和社会保障政策等，形成有利于产业发展和经济转型的公共政策体系。

关键词：经济转型；大庆市；公共政策选择

中图分类号：F290文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)08-０083－03

从理论上来看，公共政策是政府制定和实施的，旨在对社会公共领域中的公共事务实行有效管理，以达到某一特定目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。一个国家在一定历史时期可能选择不同的公共政策，以适应于不同时期公共利益的取向。从2002年国家计委宏观经济研究院开展了《我国资源型城市经济结构转型研究》，应该说这是我国公共经济发展进程中的一次公共政策选择。我国共有资源型城市118个，数量众多的资源型城市都会面临着资源耗竭的困境。从历史的角度看黑龙江省大庆、伊春等城市是一些因资源而生、因资源而兴的城市，特别是大庆作为我国最大的石油生产基地、重要的石化工业基地和东北老工业基地的重要组成部分，在现代经济快速发展的今天，自身积累了一些深层次的矛盾和问题。2005年5月，国务院将大庆、伊春市等城市列为石油、林业等资源型城市经济转型试点城市。作为一个拥有资源型城市数量众多的省份，无论是从转型的方式方法上还是转型的技术手段上，都能给全国其他地区的资源型城市的可持续发展产生极其深远的实践意义。

一、大庆资源型城市发展的现状及相关政策问题分析

（一）近年来大庆资源型城市转型的产业发展概况及特点

1.大庆资源型城市产业发展概况

大庆市位于黑龙江省西部，松嫩平原中部。辖5区4县，1个国家级高新技术产业开发区。总面积2.1万平方公里，人口269.3万人。目前已探明石油储量56.8亿吨，天然气可储量1 000亿立方米，累计生产原油17亿多吨，实现连续27年5 000万吨以上高产稳产，占同期全国陆上原油总产量的47%以上，创造了世界同类油田开发史上的奇迹。2007年全市实现GDP 1 822.4亿元，同比增长10.5%；地方财政总收入117.6亿元，增长38.6%；完成固定资产投资481.6亿元，增长25.2%；完成工业增加值1 506亿元，增长9.9%；生产原油4 169.8万吨、天然气25.5亿立方米；石油工业、中直石化工业、地方工业分别实现增加值1 185亿元、86亿元和185亿元，增长4.4%、29.5%和35%；农业增加值实现55.3亿元，增长3.9%。全市社会消费品零售总额达到302亿元，增长19.7%。旅游业实现总收入13.4亿元，增长13.5%。（资料来源：大庆市人民政府网）

2.大庆资源型城市产业特点

产业分类严重向第二产业倾斜大。大庆市作为资源城市，第二产业所占比重高达85.33%。从大庆市工业内部结构来看，重工业所占比重大，工业产值结构中，轻重工业之比达到1.02∶98.98。

地方工业是推动大庆发展的一支重要力量。近三年来，地方工业一直保持40%左右的增长速度，形成了石化和农产品加工、纺织、新材料、机械制造、电子信息“1+5”的接续产业发展格局，辟建了大豆产业园、精细化工园、皮革城、轻纺城、石蜡工业园、橡胶工业园、注塑城、塑编城等19个优势产业园区，初步形成了产业集群。大庆三次产业增加值占地区生产总值比重，由2006年的3.1∶85.7∶11.2调整为3∶85∶12；油与非油经济比例，由2006年的64.6∶35.4调整为61∶39；公有制经济与非公有制经济比例，由2006年的84.5∶15.5调整为83.5∶16.5。

（二）大庆资源型城市发展中的政策缺陷

1.财力积累少，财税政策支持不足

大庆是一个财政税收体制很特殊的城市。大庆从1960年开发建设，到1983年一直实行政企合一的财政体制，地方政府的行政经费及文教卫生事业费，城市建设和维护等开支全部由石油企业承担。直到1995年，大庆市都没有一级金库，是作为省级收支的一部分进行管理的。1996年起，黑龙江省对大庆市实行视同地市级财政管理，大庆市建立市级金库，属于市级的收入直接纳入市级金库，并从2005年开始纳入中央财政转移支付。目前，大庆市本级债务金额已达50亿元，相当于市本级一年半的财政收入，现有的财税政策并没有表现出有力的支持作用。

2.油田储采比例失衡，石油开发政策不足

大庆油田经过40多年高速度和高强度开发，已经进入开采中后期后，油田开发已经呈现出“三高、三个加快和三个到位”的状况，即综合含水高、采出程度高、剩余可采储量采油速度高；水驱自然递减速度加快、基础设施老化速度加快、综合含水上升速度加快；老区二次加密调整已经到位、外围油田增储上产已经到位、聚合物驱油规模已经到位，使原本已存在的矛盾更加严重。

3.产业结构单一，产业政策缺口较大

在产业结构上，石油经济占全市经济的比重仍在65％左右，地方财政收入75％来源于石油经济。在工业总量中，87%是石油石化工业，地方工业仅占9%。石化、食品、高新技术等接替产业还比较弱小，拉动经济发展的力量有限。总体看，依旧是石油工业的“一柱擎天”。在体制机制上，大庆国有经济比重占80％以上，中直五大企业占国有经济的90％以上。大庆区域内生产要素还不能自由整合，产品价格还不能完全由市场形成。大庆经济的市场化程度还比较低，对外开放度也不高。这些问题与产业政策不健全有着直接关系。

4.生态破坏严重，环境政策缺失

作为典型的资源型城市，大规模、长时间、高强度的石油开采等生产活动，使大庆付出了沉重的生态代价。根据大庆市环保局提供的资料，油田开发对生态环境的损毁情况主要有以下方面：（1）地面水环境恶化；（2）地下水环境存在潜在威胁；（3）草原“三化”现象严重；（4）湿地面积日益萎缩；（5）土壤环境存在石油类污染。生态问题已经严重危及大庆的可持续发展，生态修复的任务十分繁重。

5.企业负担重，就业亟需扶持政策

目前，中直大企业仍然承担着公交、供电、供水、医疗卫生、高等教育等社会服务职能，每年非生产性投入高达几十亿元，给企业造成了较大的经济负担。中直大企业尤其是中直未上市企业承担了有偿解除劳动合同人员、油田退养家属、待业子女等16万人的管理和安置工作，每年需要支付管理和安置的相关费用就有13亿多元，而且还有大集体及离退休人员统筹和社保等历史遗留问题需要解决。

二、大庆资源型城市转型时期公共政策选择的对策建议

（一）财税政策

1.建立油气资源勘探风险基金

目前，油气资源的勘探费用都由石油企业承担，虽然油气勘探能够取得高回报，但同时也具有高风险，石油企业受成本限制因素的影响，能够用于勘探的资金有限，在一定程度上制约了在新地区、新领域勘探的进展，影响了石油资源后备储量的增加。因此，建议国家有关部委在目前油价较高的情况下，尽快建立油气资源勘探风险基金，从资金上加大支持力度，保证大庆所需勘探资金的投入，寻找更多的油气资源，实现石油资源的战略接替。同时，建议国家有关部委在大庆优先实施“重大科技专项资金”，依靠科技进步和技术创新进一步提高原油采收率。