我国铁路业的发展现状与政府规制改革

杨梅枝

摘要：近20年来，放松规制、引入竞争、产权私有已成为世界各国自然垄断产业市场化改革的主导趋势。我国已开始了对电信、电力和航空等相关领域的改革，取得了显著成效，但铁路业的规制改革却迟迟未能取得实质性的进展。通过分析我国铁路部门的特殊性质和规制改革的效果论证了铁路规制改革的可行性，并建立起我国铁路规制改革的理论框架。

关键词：政府规制；行政性垄断；竞争机制；铁路业

中图分类号：F530文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)08-０061－03

一、铁路业规制改革的理论基础

传统古典福利经济学假定政府是一个企图利他的外在经济的元素，这种柏拉图式的监护人是无私的，只为全民利益服务，它把社会福利最大化作为自己的政策目标，向社会提供优质的公共产品及服务。因而源于传统古典福利经济学的公共利益理论认为，如果经济运行中存在诸如垄断、外部性和信息不对称等现象时，政府的职能可以矫正“市场失灵”，政府规制便具有潜在的可能。然而，大量的实证研究表明,政府并不是全能全知、完美无缺的，甚至会由于自身的缺陷产生失误。如19世纪末美国国际商业委员会对1887年铁路运价规制的回顾，揭示出规制与市场失灵并不相关，甚至得出结论：政府对产业的规制往往是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。这些实证研究导致了政府规制的“俘虏理论”逐渐取代了规制的公共利益理论。规制“俘虏理论”的基本观点是：不管规制的方案如何设计，规制机构对某个产业的规制实际上被这个产业“俘虏”，规制不是为社会福利服务的。因此，自20世纪80年代以来，由于政府对微观经济主体的干预导致经济效率降低，在西方国家，政府干预出现了退缩，表现为放松规制，比如，铁路的私有化。

二、我国铁路业的发展现状

（一）高垄断低效率

我国铁路业具有典型的政企合一的身份，铁道部既是行政主管部门在行使行政职能，又以一个大型企业身份向国家承包经营铁路业，依托这种行政化的资源配置方式，铁道部滥用其所拥有的行政权利，实施限制市场竞争的行为，为自己营造出可供生存的空间，造成无可匹敌的国家授权下的垄断力量和官本位的烙印。

高垄断意味着低效率，包括生产低效率和分配低效率。首先，垄断的存在使得企业在生产过程中不必达到成本最小化就能获得利润，意味着，垄断企业在高于它的理论成本曲线上经营，这进一步拉大了现实成本与潜在最小成本的差距，从而产生的低效率就是生产低效率。例如，铁路客运市场的供求关系并非常年恒定不变，每当节假日及黄金周的到来，客运市场就会出现供不应求的局面，然而，旺季过后，客运市场又出现淡季，客源不足导致运输资源的闲置与浪费。运输资源得不到合理的配置，导致了客运业成本的增加。其次，高垄断的铁路业拥有较强的市场势力，是市场价格的制定者。目前，铁路业实行的是报批性价格机制，即由铁道部周期性地向国家综合政府部门申请调整铁路运输价格，这种价格既不反映运输成本，也不反映运输市场的供求关系，使铁路业不能运用价格机制来配置运输资源、调节运输市场的供求关系，导致铁路业的分配低效率。

（二）铁路系统内部缺乏竞争机制

铁路是具有一定自然垄断性的网络型产业，国家赋予铁道部门特有的经营权，除其他运输方式替代竞争的威胁外，铁路系统内部并不存在竞争的威胁。有国家的高度保护，铁路业变得内乏动力，外乏压力，铁路企业的内部人员缺乏竞争意识，办事效率低下。逢年过节，火车站的售票大厅经常会水泄不通，很大程度上，是因为铁道部门缺乏竞争意识造成的。如果提供铁路运输服务的主体不只一个，过于拥挤的现象是完全可以避免的，不同的主体之间一定会为争夺客源而各施其技的。

铁路业讲规模效应，对资金的需求很大，再加上铁路业的投资与回报时间较长，这加大铁路投资者的进入与退出壁垒。这正是铁路运输业与其他运输业的不同之处。因为，进入铁路市场的投资者较少，我国铁路业的最大投资者还是国家，导致铁路系统内部的竞争较小。

（三）铁路运输企业内部组织结构不合理

1.铁道部既是全国铁路的行业主管部门，同时又直接经营管理国家铁路运输企业，并对国家铁路工业、建筑施工和物资供销等铁路非运输企业实行统一计划管理；既具有国有资产的监督者和管理者的身份，同时又是国有资产的经营者，并负责全路运输的统一调度指挥，对全路货车实施统一管理和运用，职责混乱。

2.多头管理，产权主体不明确。对铁路具有不同控制权的政府部门包括铁道部、计委、财政部和物价局，其中计委和财政部的控制显然与铁路的国家所有密切相关。

3.中央与地方的分工与权责不明晰，重复管理。铁路企业具有二级法人制，即铁路局和铁路分局。二级法人重叠，管理重复，权责不清，相互之间协调很困难，且都没有实质上的自主权，都不能成为完全意义上的市场主体和法人实体。

三、适合我国国情的铁路业政府规制改革

政府规制理论是伴随着西方自然垄断产业的发展而产生并发展的，尤其在市场失灵时，政府规制就发挥其作用。而在现实中，正因为政府对铁路业的规制过多过紧所导致的行政性垄断，使铁路业发展成一个庞大的既得利益集团，成为中国经济持续高速增长的最大的制度性瓶颈。因此，我国铁路业迫切需要打破行政垄断，进行规制改革。

我国铁路业的政府规制改革，应走松紧结合的道路。一方面逐步放松原经济体制时期所遗留下来的高度的计划管制，另一方面则逐步建立起适应社会主义市场经济体制的规制政策和制度。西方规制改革的经验表明，放松规制并不意味所有规制措施的终结，西方国家在放松对自然垄断行业的经济性规制的同时，社会性规制领域的产品质量、劳动保护等方面的政府规制反而得到加强；在自然垄断领域放松规划的同时，引入竞争因素，并以激励性方法对传统规制方法进行改革。可见，从西方规制改革的经验和转型经济的特殊性看，我国铁路业都必须建立松紧相宜的规制制度，放松规制与强化规制并重。如何实现铁路运输业经济体制向“政府主导型充分竞争的市场经济模式”的转变，将成为我国铁路改革的重点和难点。

（一）政企分开

政企分开的过程实际上是纠正政府和企业间的职能错位问题，原来由政府行使的企业职能剥离转交给企业、由企业承担的政府职能和社会职能还给政府和社会的过程。

铁路政企分开有两方面的工作：首先，铁道部门应明确自身的政府职能，使其从政府的行政主管部门向适应市场经济的专业规制机构过渡，回归至宏观调控的职能范围，主要是统一组织、指挥、协调全路运输生产方面的职能，包括：制定铁路行业发展规划和政策法规，检查监督运输安全与服务质量；制定运输市场准入原则及有关市场规划。同时，政府应大力度地削减行政性审批权。其次，铁道部应将铁路运输企业本来具有的权利予以归还，让市场主体自由进出，自主决策，自负盈亏，使铁路运输企业转型为规范的法人实体与市场主体，并拥有法人财产及相应的法人财产权，这有利于提高铁路运输企业的积极性，增强其活力。

（二）破除垄断

铁道部应打破独家垄断经营的格局，消除行政性垄断的非效率。国外铁路规制改革的经验表明，基础设施管理与客货运输经营分离（即“网运分离”）、开放通路权、组建区域性或干线公司、特许权经营、部门制等模式是铁路改革在不同阶段所采取的引入竞争的主要手段。我国铁路应根据中国的国情、路网的结构和客货流特点在不同阶段以不同的方式引入竞争，而且在可以引入竞争的部分，要尽量实现充分的竞争。在铁路系统内部引入竞争的途径主要有两种：一是在客货运输领域引入竞争，如澳洲铁路，即一国铁路路网由一个公司统一经营，但向不同的客货运输公司开放，在同一路径形成不同经营者之间的竞争。二是既有不同铁路公司之间平行路径的竞争，也有在同一铁路公司的同一路径上，以开放通路权的方式而形成的不同铁路公司之间的竞争，如北美铁路。

（三）重组铁路运输企业

中国铁路运输企业的重组应遵循以下管理制度：一是减少管理层次。目前，铁路局、铁路分局二级法人重叠，职责交叉，管理重复，利益冲突严重，因此必须调整。二是铁路局内部机构重组，必须以市场为向导，以落实经营责任、主要是利润责任为原则，客运、货运、基础设施都要实行独立核算，都要承担利润责任，建立完善的现代企业制度。

重组后，新的铁道部是政府机构，担负全部的管理职能，待时机成熟时可与新组建的交通民航等职能相近的部门合并，成立“运输部”统一行使各种运输方式的交通运输行业管理职能。同时，原铁道部在改革中将一分为二，一部分职能部门组建为新的铁道部，另一部分组建为铁路国有资产监管部门。另外，铁路系统内部还应充分具有适度竞争的特色，要积极吸收民间资本和外资参与铁路业的股份制改造，各铁路局分别组建现代股份制公司，各股份公司都是独立的经济实体，自主经营，自负盈亏。待条件成熟后，还应尝试上市。总的来说，重组后的组织结构是：各股份公司在“运”上充分竞争而新铁道部在“网”上充分监管。

（四）引入战略投资者

一个不争的事实是，铁路业基础设施建设的资金缺口是巨大的。为了吸引更多的资金进行铁路业的基础设施建设，政府可考虑吸引铁路系统外部的资本进入铁路。但政府应该加大对他们的激励，以保证这些外部投资者能从铁路业中获得正常的回报和经济效益，形成一个“双赢”的局面。具体有以下措施：

1.对大宗货物运输线路的建设，可以先吸收大用户的资本，使其成为该段铁路的股东之一，不仅可以减免其今后的运费，还可以使其长期获取稳定的回报。这类大用户主要是煤炭业、冶金业和各种大型企业，他们都是铁路大宗货物运输稳定的用户，对铁路货运的需求很大。

2.对于铁路运输业务有较高关联度的公路运输、内河航运、海运、港口运输业务，形成战略联盟关系，可以使其由竞争者转为合作者，共同出资建设运输线路，并获得长期的投资效应。

3.对铁路运输业务的长期用户，应鼓励其成为铁路建设的主资者之一，从长远来看，这些外部投资主体可以获得稳定的收益。

4.对外国的资本，有选择地使其进入中国铁路业，让其参股铁路设施建设，政府可在投资及税收方面给予其优惠的待遇。

参考文献：

[1]廖进球，陈富良.规制与竞争前沿问题[M].北京：经济管理出版社，2004：206-207，209.

[2]王平.铁路改革之“怪圈”[J].中国改革，2006，（3）：21-23.

[3]李康平.中国铁路自然性垄断问题刍议[J].铁道经济研究，2005，（5）：89.

[4]王伟.我国铁路行业的政府管制问题[J].经济研究参考，2003，（5）：67.

[5]陈富良.放松管制与强化管制[M].上海：上海人民出版社，2001：3-23.

[6]吴朝阳.铁路的性质与中国铁路规制改革研究[J].改革，2002，（5）：74.