运用内部控制手段提升政府执行力的对策研究

侯 昌

摘要：政府执行力是维系一个政府机构生存和发展的决定性力量。政府执行力的高低，决定着政府有关政策、决策是否能贯彻实施。内部控制机制是管理当局为了达到某些目的或实现某种目标而加强管理当局内部的管理和控制，从而实现目的和目标的内部管理过程。引进内部控制机制，对加强政府的执政力建设，提高政府执政力水平具有重要意义。

关键词：执行力内部控制对策

1政府执行力与内部控制的概念

1.1政府执行力的内涵政府执行力，即各级政府及其职能部门通过准确理解施政的目标及方向和精心设计、实施方案，通过对各种资源包括人财物、信息、法例、制度等进行集中有效的使用、调度和控制，从而有效地执行实施政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的内在能力和力量。

1.2内部控制的内涵政府内部控制是内部控制要素与过程的统一，是政府部门管理的组成部分。从静态上讲，内部控制是指政府部门为履行职能、实现总体目标而建立的保障系统，它由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及其沟通和内部控制监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施：从动态上说，内部控制是政府部门为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范过程。

2我国政府内部控制的主要手段

内部审计控制。内部审计既是内部控制的一个组成部分，又是内部控制的一种特殊形式。从内部控制组织上来看，内部控制是对政府财务会计活动和经营管理活动的总体控制，而内部审计是这种控制的一方面，所以内部控制包括内部审计，但是从内部审计作用来看，内部审计是对内部控制执行情况的一种监督形式，即是对内部控制的控制。这是因为内部审计主要是检查和评价内部控制执行其既定的控制责任的效率和质量，使内部控制生效，并维护内部控制的各种政策。所以，内部审计既是内部控制的一个组成部分，又是内部控制的一种特殊形式。内部审计是在一个组织内部对各种经济活动、管理制度是否合规、合理及有效所进行的独立评价系统，以确定既定的政策和程序是否贯彻，建立的标准是否遵循，资源的利用是否合理有效，以及单位的目标是否达到。

文件记录控制。文件记录控制是政府内部控制的重要方面。健全、正确的文件记录既是其他控制(如组织规划控制、授权批准控制)有效性的保证，又是政府保持高效率经营和高质量信息的手段。按文件记录的性质，文件记录控制可分为管理文件和会计记录。管理文件是以书面方式明确政府各级部门、各级管理人员职权和责任以及政府所有的方针程序，以便于政府有关人员全面了解内部控制制度的文件。管理文件体现了政府内部控制中的管理控制方面。目前，我国政府常用的管理文件有：组织图：工作岗位说明(岗位职责、职位权限、职位资格)：程序手册。

实物保护控制。实物保护控制的主要内容包括：限制接近(包括限制接近现金、限制接近其他易变现资产、限制接近存货)；定期盘点(包括定期与记录核对、差异调查)；记录保护；财产保险；财产记录监控。

3我国政府执行力存在的问题

3.1执行失职问题所谓执行失职就是指行政主体有积极实施行政行为的职责和义务，能够履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态，也叫行政不执行。行政不执行往往以隐蔽的形式张扬了权力“不作为”的恣意和放任自流般的“倦怠”，实际上是被动姿态上的滥用权力，也是权力非物质性腐败的一种隐蔽形式。经济发展、社会进步都离不开政府提供的公共服务；公众权益也离不开有关政府部门的保护。但是“执行失职”在一定程度上影响了政府职能的正常发挥，使政府由社会服务者变成了“衙门”，造成许多矛盾和问题久拖不决，群众有了事情，感觉是“叫天天不应，叫地地不灵”。可以说，如果没有“执行失职”，一些老百姓的上访之路也不会如此漫长。“执行失职”是官场腐败的另一种形态，它激化了党群、干群矛盾，影响了社会稳定，恶化了经济发展的环境。如果任其存在，绐国家和社会造成的危害不在滥用权力之下。

3.2执行滥权问题执行滥权又称执行不当，即滥用自由裁量权，是行政主体在职责权限范围内违反行政合理性的原则不当行使行政权力的行为。执行滥权是行政主体在行政行为时具有不合法的目的、不相关的考虑以及不合理的内容而所做出的行政决定，是违背了行政合理性原则的表现。具体包括：①不符合法律规定的目的。只要政府机关行使权力的目的不符合法律的规定，不问动机如何，既使出于善意的行为也是滥权。例如市政府为了改进街道的交通有权强制征用土地，但市政府利用强制征用土地的权力以达到取得土地增值的利益就是不符合法律规定的目标。②不相关的考虑。政府作决定或裁决时考虑不应考虑的事情或者不考虑应当考虑的事情，都是不相关的考虑。如执行中，公务员将自利因素考虑其中，就是不相关的考虑。

3.3执行低效问题政府执行力弱化的最后一个表现形式就是执行效率低下。政府执行力的衡量标准不仅要看投入，更应该注重产出和结果。现实中，往往是政府执行过程中投入巨大，结果收效却甚微，导致执行成本居高不下。主要表现为：①执行机制不健全，赏罚不明。政策相对来讲是好的，执行者开始也信心十足，但是在执行公共政策的过程中遇到困难便丧失信心，停止执行。②执行成本高昂。目前我国行政成本高居世界第一。我国行政管理费用超常规增长与政府浪费现象有关，导致政府陷入怪圈。

4运用内部控制手段提高政府执行力的具体对策

4.1提高立法对内部控制的认识公务员以法律形式保证内部控制规范的实施，具体而言就是用法律明确政府管理在政府内部控制设计、运行、评价和报告中的义务并设定相应的法律责任保障内部控制规范的实施，促使政府建立合理的内部控制并维持其有效运行。我国政府内部控制执行力度不够，总是存在内部控制形同虚设的现象。SOA法案和SEC财务报告内部控制最终规则为我们提供了治理这一问题的参照。应通过法律明确设定管理当局在内部控制设计和实施方面的责任，规定违反内部会计控制法规的法律责任，为内部控制的实施提供法律保障。将内部控制的执行问题提高到法律的高度，可以在一定程度上避免高层管理者凌驾于内部控制之上的现象出现。

4.2优化控制环境人是政府活动的核心，在内部控制中起着重要作用。任何的控制活动都是由人来完成的，政府坚持以人为本的指导思想有利于充分发挥员工的主观能动作用。政府必须高度重视员工素质控制：建立严格的招聘程序；制定员工工作规范：定期对员工进行培训：加强考核和奖惩力度；定期或不定期的进行岗位轮换等等。人力资源的开发，已成为每个政府必须研究的课题，要对政府管理人员的素质、水平、能力等各个方面进行全面的测试、调查、使用，实行多位一体的管理模式，树立关注风险的意识等。

4.3加强执行主体与公众间的沟通协调随着社会主义市场经济和政治民主乃至行政民主的迅速发展，公共政策己经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段之一，其作用和影响愈来愈大。然而，由于政府自身的缺陷和公共事物的愈加复杂等因素，致使单靠政府的力量已很难制定出科学、合理、公正的公共政策，政府能力也因之被逐渐削弱。于是，公民参与公共政策已是势在必须。公民参与对于提高公共政策的质量进而实现其良好的施行效果，具有举足轻重的作用。事实也表明，政府在制定和实施公共政策时，多倾听人民的呼声，与人民保持良好的合作关系，政府的有效性就会更高。所以，政府应积极建立、健全公民参与机制，并不断增强公民的参与能力，这也是提升政府能力的重要途径，从而也是提升政府执行力的重要途径。