国外政府决策制度比较及经验借鉴

陈 莹

摘要：国外一些发达国家现行的政府决策体制虽然存在着较大的差异，但均已实现从非程序决策到程序决策的过渡。本文从政府决策系统的构成要素以及决策程序两方面对国外政府决策制度进行比较，以期通过借鉴其有益经验，为提高我国政府决策科学化水平提供帮助。

关键词：政府决策机构决策模式

0引言

国外一些发达国家对政府决策体制非常重视，通过不断探索反复实践，如今这些国家健全的决策系统以及完善的决策程序使其政府决策的科学化、民主化程度遥遥领先于其他各国。因此，其宝贵经验值得我们借鉴。

1国外政府决策系统的构成要素

当代国外政府决策系统大体由四种要素组成：其中包括中枢机构、咨询机构、监控机构和执行机构。这几个要素之间相互联系、相互作用，共同构成决定政府决策质量的关键。

政府决策的中枢机构即行政决策中心，主要由政府决策组织中的领导人员组成。美国政府决策的中枢机构由总统本人及内阁成员组成；日本内阁总理大臣为首的内阁会议构成了该国政府的决策中枢；而在英国则是以首相为首的责任内阁。实行总统制政体的国家一般采取个人决策，如美国，总统掌握政府最高层次的决策权，而部长只有建议权；实行议会制政体的国家，则倾向于采取集体决策的方式，如在议会大选中获胜的日本内阁总理大臣、英国首相领导的内阁在进行最高层次的政府决策时，均采取合议制。

政府决策的咨询机构是为决策中枢提供相关专业帮助的辅助机构。这些咨询机构有的是政府组织(或由政府建立的组织)．有的是民间组织，大多由专家学者和有声望的社会人士组成。发达资本主义国家普遍重视该机构的建设。如：美国是以总统为服务对象的决策咨询体系，总统拥有包含700多个咨询机构的庞大智囊团作为其政府决策的强大后盾；日本则是更为公开的面向社会型的决策咨询体系，为使政府在决策过程中广泛征求社会民众意见，政府各部门建立的咨询机构审议会达200个：此外，英国也有2000多家咨询公司。在许多国家中，政府利用咨询组织的智力支持已经被纳入了法治轨道，法律规定政府的重大事项决断与规章制定必须经过咨询。由此可见，咨询论证已成为其政府决策过程中不容忽视的重要环节。

政府决策的监控机构是指决策中枢机构之外对决策行为和内容进行监督控制的组织。其主要职能是监督检查决策主体是否具有法定的职权，决策行为与程序是否合法，决策方案是否公平合理等。国外政府除了三权分立，立法权、司法权、行政权三权之间互相监督制衡外，拥有信息传递迅速，覆盖面广以及广泛的社会影响力和巨大社会冲击力等特点新闻媒体成为监控机构的主力军，美国历史上的“水门事件”和美军在伊拉克的“虐囚丑闻”都是由媒体首先披露的，它可以反映民众的意见和心声，曝光政府决策中的暗箱操作行为，其监督作用同样不容小觑。同时系统内部的监督机构也发挥了很大的作用，如英国利用情报部门进行反腐等，对政府滥用决策权都是一种有效制约。此外，一些国家法律对民众的言论、出版、集会、结社、游行示威等权利的保障，也对决策起到监督制约作用。

政府决策的执行机构可以是政府组成部门、法定机构，也可以是非政府组织与私营部门。在横向上，一个行政机构可以执行本部门的决策，也可以根据法定权限执行其它部门的决策。在纵向上，上级政府在自己的职权范围内决策，但可以授权或委托下级政府执行或管理。法国政府的“权利下放”和英国内阁“一分为二”等典型措旌均一举两得的提高了其政府决策质量和执行效率。

2国外政府决策程序比较

国外政府决策的程序因其体制的制约而有不同，但大多普遍重视决策程序的法制化与科学性，以下介绍几个颇具特色的政府决策程序做以比较：

2.1美国自上而下决策模式美国政府决策共分四个阶段：决策规划(将待决事项纳入决策议程)、咨询审议(形成可供选择的决策草案)、决断后的审查(法定监控组织审查的决策的合理性与合法性)、决策执行(将决策付诸实施)。美国运输部国家公路交通安全定署<美国机动车安全标准》的规章就遵循了这样的程序。为精简执法队伍并提高执行效率，该规章在出台后，美国国家公路交通安全署的地区办公室、警察机构、法定机构、委托州政府在法定权限内均可执行。

2.2日本协商决策模式日本涉及宪法规定的重大政治、社会、经济等问题的决策必须向国会以政府提案或议员提案的方式提出，经国会立案审议、表决通过后由政府予以执行。在决策制定过程中，日本法定的咨询审议机构要根据总理大臣或各省厅首脑提出的决策咨询课题进行调查研究，在兼顾各方面利益的前提下，为保障决策的民主化，研究人员将广泛吸纳并征求来自社会各界乃至民众的意见，结合多方观点进行全面评估最终提出决策建议，并参加具体决策课题的审议。

2.3意大利层级决策模式意大利是一个单一制的中央集权国家，其中央政府程序是一个自上而下往返式层级决策过程。首先，由政府高层次机构(如部和内阁)对某一问题提出原则性意见，并将此层层下达，落实到有关司(局)、处、科；作为国家决策过程中最基层单位的处、科，在收集信息的基础上，按照领导层的指示，提出初步设想并上报到司；司对处与科的建议进行加工整理，形成建设性方案并上报到部；各部由专门的立法办公室对司上报的方案进行合法性审核，以部的报告蓝本的形式由部长签署后呈报内阁；内阁按照政治利益的原则对决策方案进行讨论，讨论决定后还须经国务会议对决策的过程及其基本原则进行合宪性审查；决策方案经国务会议审查后，送共和国总统批准并公布，形成正式的决策。

在整个决策过程中，意大利政府较重视咨询辅助机构的作用。凡涉及面较窄的问题，要经过有针对性、专业性的咨询：凡涉及面较广、较重大的问题，则要通过多渠道、跨行业的咨询。

3对国外政府决策制度的借鉴

从上述对各国政府决策系统的构成要素和程序的介绍与分析中可以看出，各国政府决策系统的构成要素较为科学，决策程序较为规范，构成要素在决策程序中各尽其用。为进一步完善我国的政府决策体系、提高决策科学化水平，我们可以从以下方面对国外政府决策制度加以借鉴：

3.1完善专家咨询制度。当今世界国际国内政治、社会环境日益复杂化及政府面临问题的多样性，决定了政府进行重大决策，特别是涉及到专业型和技术性较强的决策，必须经过咨询机构和相关专业人员的参与和论证，政府应积极组织专家学者群体，提倡和鼓励提出不同观点和想法，虚心听取专家、智囊团的专业意见。同时鼓励民间成立智囊机构，允许开展独立研究和咨询，使其具有一定的独立性而不必依附于政府。以此提高政府决策的科学合理性，减少决策失误给国家经济及人民精神所造成损失。

3.2扩大政府决策民主参与程度。政府决策领导者在决策过程中应充分发扬民主精神，与社会公众保持密切联系，最大限度地让各级领导者、甚至人民群众真正参与决策，使他们能够通过各种有效的信息渠道，充分表达对各种未定方案的意见和建议。在决策过程中，必须多途径全方位深入群众，了解民情、民意，绝不能脱离实际、脱离群众；通过调查研究，集思民益、集中民智，制定出既符合人民群众利益又行之有效的政府决策。

3.3建立有效的政府决策监督机制。一方面应尽快完善决策的内部监督机制，如监察机关、审计机关和上下级机关的监督。完善内部监督的关键在于建立健全监督机构的垂直领导体系，切实保障这些机构行使监督权，克服在监督体制中长期存在的自我监督，“走过场”的现象。另一方面，应完善政府决策的外部监督机制，充分发挥报纸杂志、广播电视等大众传媒表达群众意愿、执行社会监督的重要功能，使公民充分行使宪法赋予的知情权、自由表达权以及监督权。此外，还应从机制上发挥各级人大和政协的监督保障作用，完善人民群众直接对政府决策的评议，及时发现决策中的不足和失误，从制度上、程序上力保政府决策在规范的框架内进行，确保决策的优化及科学合理性。