彭阳县农村集体土地权利登记发证中存在的问题及对策

高应霞

摘要阐述了彭阳县农村集体土地权利登记发证情况，指出了其存在的主要问题，并提出了加快彭阳县农村集体土地权利登记发证工作的对策。

关键词农村集体土地权利；登记发证；问题；对策；宁夏彭阳

中图分类号F301.22

文献标识码A

文章编号1007－5739(2009)16－0374－02

土地制度是农村的基础制度，它不仅对土地资源配置及其效率具有重大影响，而且对农村社会稳定和社会公平正义具有重大影响。改革开放以来。我国在明确界定和保护农民土地权利上取得巨大进展，市场机制在土地资源配置中发挥着越来越重要的作用。国家对耕地的保护政策和措施不断强化，政府对土地利用的调控能力不断提高，土地的法律框架也逐步完善。从贯彻落实科学发展观以及构建新型工农关系、城乡关系的要求看，农村土地制度还需要进一步改革和完善。

党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》提出。“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”这为今后推进农村土地制度改革指明了方向。必须按照《决定》要求，以切实保护耕地和切实保障农民土地权益为目标，继续推进农村土地制度改革。2008年7月，国土资源部发布了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，要求各地力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证。宅基地与承包土地、林地一起构成我国农民最重要的生产生活资料，涉及农村居民最基本的土地权益。

1彭阳县农村集体土地权利登记发证情况

农村集体土地所有权和使用权(含宅基地使用权)登记发证是依法保护农村集体土地合法权益的重要措施，是加强农村集体土地管理的重要手段。也是集体土地权利制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。

到目前为止，彭阳县应发集体土地所有证165本，累计发放165本，发证率为100％应发集体土地使用证(含宅基地使用证)52743本，累计发放19937本，发证率为37.5％，低于全区发证率67.5％的平均水平。

2存在的主要问题

2.1已发证手续不健全，存在隐患多。满足不了信息化建设的要求

在已发放的集体土地所有证中，由于1993年彭阳县应用的第1次土地详查纸质资料，技术手段落后，图纸缩放误差较大，界限标示不清，即使有权属界限纠纷也不能作为有效的法律依据，因此没有真正起到集体土地所有证的作用。

在已发放的宅基地使用证中，全县虽有19937本的总量，但真正经过审批，有完善的地籍档案资料的仅有5060本。1998～2001年间彭阳县组织各乡镇为旧宅基地登记发证14877本，但大多数宅基地使用证由乡镇政府发到村委会，再由村组干部填发，一方面并未完善地籍资料。不能达到集体土地登记公开查询和出现土地权属争议调处的要求；另一方面移位、错发现象突出，时常引发土地权属矛盾。

2.2村庄规划、管理滞后，缺乏刚性约束。只登记备案、不发证的宅基地数量较大

许多村庄“只见新房、不见新村”，“只见新村、不见新貌”，农村居民点布局分散，没有形成集中布局的势态。农民根据自己喜好，自行零散建设，建设无序，往往呈“线性扩张”，公路、村内道路建到哪里，新房就建到哪里，临路临街搭建生产性、经营性用房比较普遍。

2.3使用功能差，土地浪费大

农民建房往往是一套院落，院外配套牛棚、厕所、打谷场；有些住宅圈大院，但院内往往种菜园；部分住宅还要单独修路。占地面积往往在800m²左右，严重超出现行宅基地审批标准，因此土地资源浪费较大。在登记发证过程中无法准确界定宅基地范围，为准确登记带来困难。

2.4违法用地突出，为登记发证工作增加了难度

由于20世纪70～80年代我国人口出生高峰带来近年来的结婚高峰，农民成家分家现象呈明显上升趋势，使本来短缺的宅基地指标显得更加不能满足需要。用地申请得不到及时审批，造成违法建房现象十分普遍，为处理和发证增加了难度。

2.5宅基地的市场流转面临体制性障碍，隐形交易、产权纠纷较多

与发达地区相比，彭阳县受经济发展相对落后、城市化推进进程相对缓慢的影响，宅基地隐形交易引起产权纠纷的问题，虽不十分突出，但并不鲜见。由于农村宅基地流转法律、法规的滞后，一方面大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；男一方面，农村宅基地隐形市场交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。

2.6农村集体土地产权登记人员、设备、经费等问题突出

农村土地产权管理涉及到权属调查、地籍测量、土地登记、信息化建设等工作。由于农村集体土地登记政策性强、技术要求高，对登记人员的素质要求较高；农村土地点多、面广、数量大，需要的人员相对较多。但由于工作经费无法保证、设备陈旧、人员少且素质不高、缺乏登记信息管理系统等，影响了农村土地产权管理工作的正常开展。

3对策

十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》发布后，在国内外引起广泛反响。《决定》是指导当前和今后一个时期推进农村改革发展的行动纲领。而土地制度改革创新是《决定》的一大亮点，土地问题是“三农”问题的核心，应准确把握《决定》的有关精神实质，加强农村土地产权制度建设，明晰土地权属，以加快集体土地登记发证步伐。

3.1分清类别、严格政策、区别对待。确保登记发证工作顺利开展

一是在公路两侧建筑控制区内修建宅基地的问题。根据《宁夏回族自治区公路两侧建筑控制区管理办法》的有关规定，对未经批准擅自占用公路两侧建筑控制区范围内土地修建住宅的，不予登记发证；因历史原因形成的，应当根据本地经济发展、公路建设以及交通安全的需要。制定计划，分批迁出；搬迁确有困难的，应当制定措施，在不影响公路畅通、公路环境和行车安全的前提下。对该类性质的宅基地登记发证，但同时要加强监管力度，今后不得在公路两侧建筑控制区范围内翻建、扩建。二是在耕地内已经建成住宅的问题。对于符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划的，按照法律、法规规定的程序。经补办用地批准手续后进行登记发证；对于不符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划的零星宅基地，只统计备案，不予登记发证。三是严格执行宅基地面积标准。对宅基地超占面积的，在办理登记时按下列情况处理：①1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的。可以按现有实际使用面积进行登记；②1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的(彭阳县水地266.67m²、早地400.00m²、山地533.33m²)，超过部分按当时

国家和地方有关规定处理后。可以按实际使用面积进行登记；③1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记，其面积超过彭阳县规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理。并按照自治区规定的面积标准重新进行登记。四是已经取得集体土地使用证。但至今闲置的宅基地问题。对已取得集体土地使用证，但已满2年未建房的宅基地，由集体经济组织收回土地使用权，并报县人民政府批准，注销其土地登记。农户再申请宅基地建房时，重新依照审批程序批准，待房屋建成并实地检查合格届，按照有关规定登记发证。五是宅基地转让问题。对于已经发生转让且受让人在本村有户口的，按照1户只能拥有1处宅基地的法律规定，可以进行登记发证。对于已经发生转让但在本村无户口的，只统计备案，不予登记发证。六是城镇居民在农村购买、建造住宅的问题。按照国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》(国土资发[2008]146号)文件规定，对城镇居民在农村购买和违法建造的宅基地，只统计备案，不予登记发证。七是国有土地与集体土地权属不清时宅基地的发证问题。因行政区划调整等原因形成的国有土地所有权与集体土地所有权区分不清时，要严格按照土地确权的有关规定，在依法确定土地所有权的性质后，再进行宅基地使用权的登记发证。严禁在国有土地上颁发集体土地使用证和在集体土地上颁发国有土地使用证。

3.2明确要求，稳步推进，按时完成农村集体土地登记发证工作任务

要在2009年8月底前，完成农村宅基地使用权摸底登记工作，完成农村集体土地所有权摸底登记。在登记时，分清需要补办手续、备案、直接发证等情况造册；对需要补办手续的，分户填写《农民宅基地登记发证审批表》一式3份，加注乡村队意见：对1990年以后通过审批发证的只登记造册；对1999～2001年间补发宅基证的，要核实宅基证与宅基地现状是否一致，一致的补充登记地籍资料，不一致的要收回宅基证重新发放；对需备案的注明原因。

3.3加强培训，抓好地籍管理队伍建设

要培养和建立一支拥有较高理论水平和业务能力的土地产权管理队伍，使之全面胜任土地产权管理的各项业务工作。开辟培训渠道，加大培训力度，提高业务人员的技术水平，使之熟练掌握土地产权管理法律、法规，精通各项业务。

3.4增加投入，保障经费。加快集体±地地籍管理信息系统建设

要加大对农村集体土地产权登记和地籍调查资金的投入，建立和加快农村集体土地产权地籍管理信息系统建设。研究和制定彭阳县农村集体土地地籍管理信息系统建设的技术方案；选择确定适合彭阳县条件的系统软件，为全县开展农村集体土地登记发证、调查成果统计汇总、实现管理信息共享创造条件。