网络治理模式视阈下的我国地方政府合作

苏　丽

[摘 要]网络模式表明在区域经济和社会发展中的地方政府间是相互依赖的关系，当其无法依靠自身的资源获取目标时，就会主动进行合作。区域发展要求以科学发展观为指导缩小区域发展差距，实现区域协调发展，这既需要中央政府的推动，更需要地方政府间的积极合作。当前地方政府间的合作明显存在着利益共享意识的缺乏、合作组织体系不完善、相关法律制度缺位等问题，需要从理论和实践上加以解决，以重建地方政府良好的合作关系促进区域经济发展。

[关键词]区域发展 地方政府 政府间关系 合作

作者简介：苏丽（1984-），女，白族，云南昆明人，中南民族大学公共管理学院行政管理专业2007级硕士研究生。

区域发展是现代社会生产力社会化和地区分工协作的必然结果，是区域发展使得区域内各利益主体粘合在一起，为实现各自利益而相互合作，并在相互合作中推动区域经济和社会的整体发展。地方政府作为区域发展中的行为主体，在区域经济和社会发展中起着举足轻重的作用。因此，应改变传统的地方政府间各自为政的状况，调整地方政府间的关系，加强地方政府之间的合作，以促进经济发展的自然联系和协调地区间的平衡发展。

一、网络治理模式：地方政府合作的理论基础

地方政府合作主要是指具有行政权的政府权力机构及其人员围绕区域经济和社会公共事务而开展的协作活动。地方政府合作包括两个向度：一是纵向合作，上级政府与下级政府之间的合作，这种合作具有较强的行政性特征，体现为一种命令服从的关系。二是横向合作，不存在隶属关系的水平性地方政府机关之间所开展的合作，甚至涵盖公共部门与民间社会，或第三部门间的互动合作，这种合作具有明显的经济性特征。区域发展中的地方政府合作更倾向于横向合作，即不具有行政隶属关系的地方政府间围绕区域经济发展和区域公共事务开展的各项活动。

网络理论在社会科学中的应用缘于传统等级制组织的困惑和网络时代对新型组织模式的呼唤。20世纪80年代开始许多国家都试图通过改革来重整政府间的关系，摈弃政府组织间的等级制，并在理论上形成了各种流派的“解科层化”理论[11]，网络模式由此成为重理政府间关系的重要理论。在政府间的网络关系中，中央政府以及各级政府是网络的平等行动者，他们因为资源的相互依赖而彼此联结在一起，并且采取合作的策略来实现自己的目标。“跨省区之间的府际关系，应该以公平竞争、协调合作、互通有无、互相支援、共同发展为主要内容，而且要以自觉自愿为原则。”并认为“理顺和发展各地区政府之间的府际关系，对于缩小中国地区之间的差距和发展的不平衡性，实现中国的共同发展和富裕，对于中国现代化的早日实现，都将有着重大的现实意义和深远的历史意义。”[12]在相互依赖的网络世界中，目标的取得需要相关各方的互动与调适，因此，网络模式视阈下地方政府间的关系不是孤立的，当他们无法依靠自身的资源获取目标时，他们会主动进行联系，采取的策略是合作而不是竞争。正如罗伯特·罗茨所说，“如果说价格竞争是市场的核心协调机制、行政命令是等级制的核心机制的话，那么信任与合作则是网络的核心机制。”[13]

信任机制。信任机制是联系各个政府主体的重要机制。由于治理主体的多元化和异质性，治理的不确定性和风险都有所增加，所以在网络治理模式中必须植入信任机制。信任机制的建立，首先需要政府积极完善市民社会，促进社会资本的增加，形成有效的社会规范和共同信念，以及建立治理制度构造和运行的基础[14]。其次，政府要注重培育网络共同的价值观与信念。再次，政府作为第三方监督者要为网络成员提供必要的监督体系和规范范本，为网络的运作提供必要的法规和规章。

协调机制。在多元治理主体相互信任、有着共同的价值目标的基础上，依靠良好的协调，才能形成网络组织内部的良性互动，避免由于个人理性的算计而导致集体行动的障碍并且可以降低网络的运行成本和参与者之间的交易费用。另外，协调还有助于实现资源、信息与知识的共享和流动，来扩展自身的竞争优势和发展潜在的核心能力，从而弥补政府自身资源和能力的不足。协调机制包括价值协同的协调机制、信息共享的机制、诱导与动员的协调机制。

二、我国地方政府合作存在的主要问题

（一）缺乏合作的利益共享意识，“本位主义”阻碍合作机制

地方政府合作中，原有的地方经济差异下的利益差异仍然存在，在缺乏利益共享体制的条件下，为避免本地方利益在合作中受损，地方政府会不顾及区域合作的整体性与全局性而追求本地区利益的最大化。这就使地方政府在区域合作的同时会采取本位主义的手段。“分工不合作”的本位主义是地方合作的巨大障碍。唐斯曾经以演绎逻辑的方法，援引动物领域保护的行为来解释官僚体系中“本位主义”的起源。他认为每一个社会行为人(包括个人与团体)，都是“领域的霸主”，并将这个观念应用到官僚体系。这种“领域的霸主”本位主义造成同政府之间合作的困难和阻力，甚至膨胀为地方保护主义。

（二）跨区域地方政府合作的组织体系不完善，且协调能力较弱

有效的组织是制度变迁的关键。区域发展中地方政府合作的实现需有具体实施合作事宜的组织载体。但是，当前我国地方政府的合作，还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织，一般采取集体磋商的形式，可以说地方政府合作很多都是靠地方领导人来推动的，一旦地方领导调动便容易使合作机制架空。区域经济发展和社会公共事务治理中地方政府合作组织制度化程度较低，其组织形式较为松散，没有建立一套制度化的议事和决策机制，也没有建立一套功能性的组织机构。区域合作机构的协调与执行能力弱导致地方政府“各自为政”。

（三）相关法律制度缺位且合作规则不完善，使政府间合作成本增加

国际经验表明，区域经济和社会发展进程的快慢与是否有完善的制度保障是直接相关的。然而在我国，经济区域内缺乏总体一致性的规则，各地区在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面的政策都存在很大的差异，没有规范区域合作和一体化的统一法规。缺乏相关的法律依据和制度保障，是地方主义、各自为政现象产生的根源。这个问题不解决，地方政府合作就缺乏必要的法律制度保障。区域内的地方政府行政色彩浓厚，以行政区划为基础形成的障碍，使得经济区域内生产要素的流动以及贸易、制度壁垒等导致诸侯经济盛行，加大了地方政府合作的成本。

（四）政府信用的缺失，使地方政府的区域合作往往流于形式

由于政府目标的多元化、监督机制的虚脱、我国上级决定的干部任命制度、政府官员的素质、混合的经济体制、以及行政行为的“黑箱运作”等原因，我国很多地方政府存在着严重的信用缺失问题。这从媒体披露的大量的政府失信的案例可见一斑。由于地方政府之间通过会议的形式达成的协议往往以会议纪要和备忘录的形式出现，并且这些协议根本不具有法律的约束力，其执行很大程度上凭靠政府官员的信誉以及政府官员对自己承诺执行的意志力，而且随着政府的换届这种承诺往往有被搁浅的巨大风险。另外，除了地方政府的共同上级以外，没有一个组织能够对这些协议的执行进行强有力的监督。

三、加强我国地方政府合作促进区域发展的对策

（一）重塑地方政府合作治理理念，修正地方官员的发展观

随着区域经济一体化的发展，及大量跨行政区划公共事务的出现，要使得地方政府在跨区划的公共事务中合作得更好，必须改变封闭的发展思维，树立网络模式区域公共管理的新思维：从行政区行政到区域公共管理。区域公共管理的治理理念在政府合作治理的价值导向上，以区域性公共问题和公共事务为价值导向，而非以行政区划的分割为出发点。它摒弃了传统的行政区行政“本位主义”的弊病，奉行“区域性行政”的合作治理，因此，必须打破地方割据状态，实现人力、土地、资本、商品、信息等生产要素与产品的自由流通。只有在一个统一开放的自由市场内，才能建立开放流动、相互信任的政府合作机制，也是落实科学发展观的要求。

（二）设立跨行政区划的协调管理机构，协调地方政府合作

地方政府横向合作机制的实现，要有实施具体合作事宜的组织载体。根据国内外区域合作的惯例和规则，一定区域范围内同盟成员的合作，要建立反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主治理结构的跨行政区的协调管理机构，赋予这些机构一定的职责与权威，统一管理地区事务。区域协调管理机构的职能是：协调区域合作同盟成员之间的关系，制定区域合作的章程和有关合作的规则，制定区域发展远景规划，协调处理合作同盟成员之间发生的矛盾。我国跨行政区的协调管理机构也只有超越地区利益，才能做地区利益争端和冲突公正的裁判，在地方政府的合作中充当信息沟通与协调的作用。

（三）重构统一的区域政策制度，以强化地方政府合作的规范化、法制化

建立一个共同遵守的合作公约，其内容可包括信息公开与披露制度；开放共同市场，促进人才交流；统一开发利用自然资源，统一整治和保护环境；建立协调与管理制度，在教育、文化、卫生等方面加强行政联合；在招商引资、人才流动、土地批租、外贸出口、技术开发等方面，营造无特别差异的政策环境。

（四）构建地方政府合作治理的监督约束制度

为了防止区域合作中的机会主义行为，保障区域合作关系的健康发展，需要建立一种区域合作的约束制度。这个制度的构成要件有：区域经济合作章程中明确的行为责任条款，包括区域合作各方在合作关系中应遵守的规则、在违反区域合作条款后应承担的责任、对违反区域合作规则所造成的经济和其他方面的损失应做的赔偿规定；对区域合作中的非规范行为做出惩罚性的制度安排，以对违反“游戏规则”的机会主义者予以充分的惩罚以使违规者望而生畏，以此保障地方政府合作协议或合同的顺利实施。

参考文献

[1]Walter J， M， Kickert， Erik-Hans Klijn， Joop F， M， Koppenjan， Managing Complex Networks： Strategies for the Public Sector， (1997)

[2]林尚立，国内政府间关系[M]，杭州：浙江人民出版社，1998

[3] [美]M·奥尔森：集体行动的逻辑，陈郁等译[M]，上海：上海三联书店，1995

[4]杨冠琼，政府治理体系创新，北京：经济管理出版社， 2000

[5]杨龙，地方政府合作的动力、过程与机制[J]，中国行政管理，2008，(7)

[6]汪伟全，地方政府合作机制存在之研究[J]，经济师，2007(8)

[7]谢庆奎，中国政府的府际关系研究[J]，北京大学学报(社科版)，2000，(1)

[8]张孝文，地方府际关系：中国区域经济发展中的重要关系[J]，甘肃理论学刊，2006(3)

[9]陈瑞莲，论区域公共管理的制度创新[J]，中山大学学报，2005(5)

[10]谭莉莉，网络治理的特征与机制[J]，甘肃农业，2006，(6)

[11]参见杨冠琼，政府治理体系创新，北京： 经济管理出版社， 2000

[12]谢庆奎，中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报(社科版)，2000，(1)： 26

[13]引自[英]罗伯特·罗茨，新的治理，俞可平主编，治理与善治，北京： 社会科学文献出版社， 2000， 第95页

[14]谭莉莉，网络治理的特征与机制[J]甘肃农业2006(6)： 第209页