重建家园要调动每个产权人的积极性

温志宏

地震难以预测，区划标准也难以统一，但抗震标准可以提高，从规划、设计建造到建筑质量验收，一系列环节的监管都可以提升，管理到位才能减轻灾害造成的生命财产损失。

2008年5月12日，四川汶川地区发生历史8.0级特大地震，最大烈度达到11度，成为1949年以来国内发生的破坏性最强、波及范围最广、灾害损失最大的一次地震灾害。

截至2008年8月25日，地震遇难69226人，受伤374643人，失踪17923人；城乡居民住房大量损毁，北川县城、汶川县映秀镇等部分城镇和大量村庄几乎被夷为平地；基础设施严重损毁，交通、电力、通信、供水、供气等系统大面积瘫痪；学校、医院等公共服务设施严重损毁，大量文化自然遗产遭到严重破坏；产业发展受到严重影响，耕地大面积损毁，主要产业、众多企业遭受重创；生态环境遭到严重破坏，森林大片损毁，野生动物栖息地丧失与破碎，生态功能退化。

受灾面积广大，受灾人口众多，自然条件复杂，基础设施损毁严重，震后恢复重建面临的困难与挑战空前。震区重建的整体思路是什么？如何保证重建的高效率？如何平衡短期重建与可持续发展的城乡规划关系？如何在重建过程中促进城镇基础设施的优化升级？

2008年6月，地震发生一个月之际，住房和城乡建设部副部长、城镇化战略研究专家仇保兴就在《灾区重建规划汇编》序言里表达了对于震后重建的高度关注与思考：

“震后重建，我们不仅需要怜悯、关切和激情，更需要的是冷静、科学的态度和理性的思考。要以更加开放的胸怀、更具创新性的理念，更广泛地调动各种各样的积极因素来帮助重建；要更加尊重生态自然环境，尊重普通民众的根本利益，尊重本地的传统文化和社会资本；要更加明确重建的目标、项目、步骤，不仅要为灾后的幸存者建造更安全、舒适的生态城，同时也要着眼于他们的子孙后代的生活更美好；重建后的城镇要不仅仅具有生态城市的典范影响，而且具有可复制、可改进、可推广的深远意义。”

汶川地震一周年之际，本刊特别专访了仇保兴副部长，探究一年来重建工作的整体进展，以及在川西广大的土地之上，如何布局新的城乡空间结构，以重新孕育这里的财富与家园。

城建模式“对口移动”

中国报道：去年7月，您在《灾后住房重建工作的对策与建议》一文中，重点分析了震区重建的基本思路、政府补助原则、市场化主导重建方式及建设标准。到目前为止，震区重建的整体进展如何？

仇保兴：灾区重建的主体包括两部分，民房重建与基础设施重建。到目前为止，民房重建工作进展较快；基础设施重建方面，包括通水、通电，以及产业重建等分门别类的各个领域，也都在有序进行。

值得强调的是，四川地震后，主要采取的“对口承包”机制大大促进了重建的进度。具体来说，“对口承包”机制就是由援建城市全部承包震区的重建。现在在震区的绝大多数地方，从基础测绘，设计施工，到秩序维护和管理，所有重建工作基本上都由对口城市全部承包。无论是街道上飘扬的旗帜，施工队的队服，还是施工人员的口音，都能充分体现援建城市的特色。

上世纪70年代唐山大地震时，采取的做法是把伤员分到各个地方接受治疗，当地给予对口帮扶。现在则更进一步，是把其他城市的运作模式完整有序地“嵌入”震区。一个城市本身就是一个非常健全的社会细胞，把成熟的整套运转体系“对口移动”到另一个城市，各个重建环节衔接紧密，因此减少了许多方面可能产生的问题和摩擦，这是此次震区重建的创新所在。而之所以能够采取这种重建方式，一方面是因为改革开放30年来，我国国家实力大大增强；另一方面，也体现出中国的政治体制优势，可以集中力量办大事。

实施“一条龙”监管

中国报道：如何保证重建工程能够按照建设部提出的控制性建设标准和技术要求规范实施，从而保障建筑品质？

仇保兴：为了保证震后重建建筑质量，建设部专门修改了建筑标准，力求新建建筑能够“小震不用修，中震修好后就可以用，大震或者特大地震中保证建筑不倒”。同时，在重建规划上，要做到抗震避灾场所的均衡分布。根据建设部下派调查组的调查情况来看，目前，震区新建筑的建设过程都比较规范，能够按照新颁布的建筑标准进行施工。

在制定建筑标准和规划之外，建设部一方面在组织相关的技术培训，另一方面采取现场指导的方式，从建筑立项、设计审核、到施工和验收检查，形成“一条龙”监管，保证建筑过程的整体规范。

重建过程的对口援助也在一定程度上保证了建筑质量。一些发达省市的建筑设防标准本来就很高，比如天津市和北京市这样的大城市，天津市有些地方的设防标准甚至达到9度抗震，所以在建筑设防方面比较有经验。同时，此次重建过程中，是把很多城市的管理办法带到镇乡县，对当地的建设水准和发展程度本身就是一种提升和促进。

此外，用于保障震区重建的技术力量非常强大。震区中的很多地方，都相对偏僻和贫困，地震之前，甚至连基本的测绘资料都没有，重建所需要的地形测绘、规划图和城市整体设计方案等，一切都是从零开始制作筹备。在地震一个月之后，宣布对口支援时，重建工作就已经启动。到目前为止，陆续已有来自全国各设计规划单位的3万多人在参与震区重建，上千所院校在震区现场进行工作研究，定期还会举办各种国际研讨会。

为城市生命线设防

中国报道：重建以来，各界对之前的城市建设和规划不断进行反思与修正。目前已经发现和总结出来的缺陷和不足有哪些？

仇保兴：目前发现的问题主要集中在三个方面。

首先，四川震区的地形地貌比较特殊，建设城镇的空间较小，用地力度很高，有些地方1平方公里大约有2-3万人，人口密集度高。因此，很多建筑间距很小，避灾场所有限。

第二个问题，是多数地方之前的设防标准不够。这其中有两个原因。我国曾对四川地区的地质周期进行了调整，从原来防震7级改为6级。而在很多地方，即便规定按照6级和7级抗震标准设防，实际上也并没有严格按照这个标准施工建筑。一个典型的例子是，这次地震虽然被命名为“汶川大地震”，但整个汶川县城，3万多人口中，震中死亡人数只有5人。这是一个奇迹。因为汶川县城直属于成都市管辖，而成都市以及辖下区县，其对建筑的抗震结构、质量要求和监管水准相对较高，所以，汶川虽然是地震中心，房屋却基本做到了“大震不倒”。而与此同时，北川县城的伤亡人数则很多，一方面因为北川县城正好处于地震带上，另一方面也因为不少建筑没有按照规范的标准来建设，房屋在大震中损毁严重。农村地区建筑的抗震水准则更糟糕，而且不仅是山区的农村，城镇周边的村落也存在这种问题。四川的攀枝花地区曾经与日本同时发生6级以上地震，日本伤亡很小，攀枝花则死亡300多人，房屋大面积倒损。综合来看，部分农村地区几乎没有抗震标准，城市设防标准低，只设计到抗6级地震，再加上不严格实施，一定程度造成了这次地震伤亡严重的结果。

所以，保证建筑按照抗震标准的规范施工非常重要。现在建设部要求，重建工作的全部精力都要放在城市规划、设防标准以及建筑质量的监控方面。

第三，基础设施建设方面也需要总结经验教训。比如在许多山区，村镇应该有两个出口，一个被堵后，人们可以从另一个出口出来，而震区不少地区却只有一个出口；在地震易发区，自来水供水系统应适当采用柔性接口，当遇到地震后，供水系统不至于损害严重。而实际上，去年地震以后，虽然自来水出水系统还可以正常工作，但管道断裂严重，70-80％的水都漏掉了，而重新检查哪里漏水就花费了大量的时间。日本等一些国家则非常有经验，会在初期建设时，就保证管道合理连接，有案例显示，即使经历7级以上地震，也能在一周内修复供水系统。相比之下，我们一方面欠缺基础设施建设的基础资料，另一方面在设防标准问题上也做得不够。

目前，我国抗震方面的相关法律正在制定规划中。地震难以预测，区划标准也难以统一，但抗震标准可以提高，从规划、设计建造到建筑质量验收，一系列环节的监管都可以提升，管理到位才能减轻灾害造成的生命财产损失。国外先进经验的核心，也就是用城市建筑的生命线提高了地面构筑物的生存度，提升人工构筑物的抗震能力，地震来的时候，人的生存能力自然就提高了。就像前日本首相福田康夫曾说，我们不能预测地震从哪里来，什么时候发生，但是，我们的建筑很坚强，哪怕在地上打滚也不会倒。

所以，汶川地震暴露了城市运转生命线上的很多薄弱环节，比如通信、电力、供水等等方面，都需要吸取经验教训。

规划与重建同时进行

中国报道：根据2008年9月，建设部发布的《关于加强汶川地震灾后恢复重建村镇规划编制工作的通知》要求，县域村镇体系规划原则上2009年3月底之前完成，镇乡规划原则上2009年6月底之前全部完成，村庄规划原则上2009年底之前全部完成。制定这个时间表的依据是什么？目前进展如何？

仇保兴：建筑施工存在合理的工期，规划过程同样也需要一个合理的周期。震区重建的整体规划编制，需要进行资料分析，数据测绘，环境承载力测评，同时还要考虑到当地民众的意见和建议，不可一蹴而就。

因为大部分的规划编制具有展望性，所以某种程度上来说，重建工作和规划工作会同时进行，而非等规划完全做好后再开始重建。城市规划编制有个非常重要的原则，就是一般情况下，要在原来的建筑脉络结构上进行规划和建设。地震以后，我们去震区察看，发现许多古人选定的村庄和城镇，选址比较科学合理，一般都可以避开自然灾害，有的村寨已经存在上千年，依旧保存完好。需要总体上考虑规划编制，农村地区总体根据就近、就地原则进行重建。

所以，重建规划基本分为两类，一类侧重对原先的整个布局进行优化，具有区域性和指导性，比如很多地区基础设施的重建规划，这类规划要到2009年年底才能编完；另一类则是直接指导重建，比如损毁严重的映秀镇。

科学理解“基本城建”

中国报道：重建过程中，地方政府是否存在急于求成的心态？

仇保兴：这是我们需要避免的现象。从建设单元、到生命线、到城市细节，各个建筑周期都要有合理的标准保证，而不能依靠压缩某些环节而加快建设速度。

根据目前规划，要在3年内基本完成震区重建，实际上难度非常大。应该科学理解和设置，到何种程度为重建“基本完成”。我们指的是，若干城市最重要和最基本的功能恢复畅通，比如道路修复、政府机关启用，城市运转的基本功能恢复，包括市场、医疗、教育服务等，要保证这些内容恢复到震前水平，而不是要求所有的建筑都建成。此外，出入城市和地区的主要生命线要恢复。做到这几条，这个地区就可以进入良性发展循环，就可以说目标基本完成，这个基本要求是科学理性的。

少数地方干部，缺乏常识熏陶，有时会急于求成。有些地方希望把城市的脉络重新摆布一次，片面追求推倒重建，忽视修复。据了解，70-80％的震区建筑，地方都希望推倒重建。而我们下去考察时，时常发现要求推倒重建的建筑实际上完全可以修复。

此外，不少支援重建的对口城市，希望在新的城市建设中留下自己的痕迹，比如修建某某景观大道等，这种心态可以理解。但震区多数地方，土地稀缺，原来的道路规划本就狭窄，而在如此密集的城市中修建6车道甚至更宽阔的马路，整体比例就显得不协调。

震区不少地方都在修建“遗址公园”，也是当前存在的一个问题。实际上，设有1-2个遗址公园就够了，比如北川已经在规划，以供后人凭吊和反思。如果到处都建设遗址公园，部分地方还是作为旅游项目来开发，也就失去了遗址公园本应保存和代表的意义所在。日本也是个地震多发国，但遗址博物馆非常有限，不会不分青红皂白到处建设遗址。

另外，建材能否循环利用也需要引起我们的重视。

遵守市场化规律将事半功倍

中国报道：您在《灾后住房重建工作的对策与建议》文章中提出六条要处理好的关系，包括城镇与乡村重建补助的关系、市场与政府作用的关系、“产权所有”与社会公平之间的关系、当地政府与对口支援政府的关系、就地重建与异地搬迁重建的关系，以及房产拥有者（业主）与原住房贷款银行之间的关系。这六种关系错综复杂，包含了震区重建的各种责任和利益主体。一年来，在这六种关系的统筹中，哪些出现了较为明显的矛盾点？

仇保兴：可以说，这六种关系目前都得到了比较好的处理和解决。在重建最初，有些问题是不明朗的，比如就地重建还是异地搬迁重建问题。当时四川省政府曾估计，中期要搬迁的人数达到20万，现在则有所减少，估计10万人需要搬迁。最开始，搬迁的点设计为20个之多，现在减少到5个。

可以说，目前重建过程中，比较突出的是城镇集中建设问题。在农村，农民是直接作为劳动力参与重建，城市则多为产权人参与重建规划和设计。相比之下，农村多为独立的房屋，涉及产权关系比较简单，补偿建设拨款到位后,很快便可以启动,房屋重建速度就比较快。但城市里，各种产权关系交织在一起，修复或者重建最初,产权人很难发出一致的声音。如果政府不注意这个问题，把产权人撇在一边，自主决定重建的方案，今后会产生更大的麻烦。而如果在重建初期，能够按照市场化的规律办事，开始可能复杂一些，后面的阶段则会比较顺利。

重建家园要调动每一个产权人的积极性，这样才会使整个重建工作有良好的开端。假设调整了规划以后，原来建筑的位置用作了其他用途，比如改为修建公园，政府将用其他地方修建的住房来与产权人进行交换。而如果在原来的地方，按照原来的式样进行重建，则不采取这种办法。这些要得到产权人的支持和同意。

在震区，所有的政策都要按实际情况出发，不能照搬现有的经济适用房政策，要充分考虑尊重产权人意见，而非政府一切自己说了算。

震后重建有利于拉动内需

中国报道：3月份“两会”期间的新闻发布会上，财政部有关负责人明确，4万亿元扩大内需投入中，用于汶川地震重点灾区的灾后恢复重建的投入将达1万亿元。其中与建设部相关的资金数量是多少？能否谈谈这部分资金的具体使用规划与监管？

仇保兴：震区重建的资金来源有这样几个方面。首先是中央直接投向基础设施建设等方面的资金部分，由中央财政直接支付，地方政府统筹使用，这部分大概有4-5千亿元。另外一部分是地方政府援助资金，要将年度财政收入的1％用于震后重建。此外还有社会各界援助、企业和民众自主筹款部分，这部分数量也非常大。

四川的灾后重建，对于扩大内需影响重大，这也是力争两年内基本建成的原因之一。具体到建设部，主要对建设项目负责，监管哪些项目不符合规划，哪些项目超前，不符合当前实际，并指导当地解决处理这些情况。

重视活动板房再利用

中国报道：震区重建过程中，过渡性安置房规划和重建规划总是存在矛盾冲突。例如唐山地震后，由于临时大规模搭建的过渡房占用了重建规划内的永久建筑施工用地，无法大规模展开施工，5年的重建规划最后用了10年，部分地方甚至更久。四川震区是否存在这个问题？

仇保兴：四川震区的这个问题没有当年唐山那么严重。唐山地震后，大量过渡性安置房是当地百姓自己搭建，就在原来建筑的附近，所以矛盾比较突出。我们现在的过渡房，则是做了规划，避开了震后重建的主体区域，多数都使用可以灵活调整的活动板房。当然，各类安置房在最初布点时，不可能考虑到所有的需求，但在使用过程中，会及时在用途上进行调整，比如把一般的房子改成医院、学校、菜市场或者政府办公地点等等。

此外，已经在考虑活动板房的回收利用问题，将成立公司对活动板房进行回收，以后发生各种灾害时，可以通过调度中心直接调用。目前市场上还没有这样成熟的公司，所以先期会由政府出面组建，市场培育成熟后，政府的角色再退出。

实现全民参加重建

中国报道：四川震区也是少数民族聚居的地区，重建过程的整体规划方案中，会在多大比例考虑少数民族民俗和文化的保留与重建？四川震区重建，有哪些可供其他地区借鉴的经验？

仇保兴：此次重建非常注意建筑的特色风貌保护。比如北川的重建，就特别强调羌族风貌保护，反复征求当地民众意见，可以说，新建成的北川比老北川更具有特色风貌。其他地方也一样。重建过程中，我们也纠正了部分地方政府原来的想法，比如直接搬用援建地的建筑模式，而要考虑每一个地方地理与文化的独特之处。负责北川重建的中国城市规划院，直属于建设部主管，对于重建方案，规划师有一套规范的流程，成熟的羌族建筑风貌以及羌族生活习惯等多方面因素都要考虑。

四川重建过程中，规划部门曾多次公示规划方案，在建筑的关键点上，尤其要对不同方案进行对比和选择，真正体现了民众参与设计的重建理念。