利用外资：江苏经验给人们的启示

戴文洁　戴子刚

摘要：改革开放以来，江苏利用外资取得了世人瞩目的巨大成就，同时也创造和积累了宝贵的经验。这些经验主要包括以下八个方面：必须坚持解放思想；必须改善外商投资环境；必须引导外商投资方向；必须配套建设开发园区；必须实施项目带动策略；必须实施项目带动策略；必须讲求引资收益；必须保护资源与环境；必须坚持技术进步。

关键词：外商；直接投资；环境；方向；收益；资源；技术；江苏

中图分类号：F830.593文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)09-０177－03

改革开放三十年来，江苏充分利用地处沿海、长江下游的区位优势、经济基础较好的优势以及长三角区域的优势，积极营造良好的投资环境，不断创新招商方式，吸纳了大量国际资本，取得了令人瞩目的成就。据统计资料显示，江苏实际外商直接投资2007年突破200亿美元，江苏利用外资总量近五年来始终居全国第一。1985—2007年全省累计外商直接投资1 422.9亿美元，年均递增40.7％，23年间增长1 837.1倍。三十年间，江苏利用外资创造了富有特色的成功经验，这些经验在江苏经济与社会发展实践中发挥了极其显著的推动作用，给予人们很多启示。这些经验和启示主要是：

一、必须坚持解放思想

改革开放以来，江苏的各级干部做工作、想问题，总是始终坚持发展是硬道理，紧紧咬住发展不放松，牢牢抓住改革不放手。只要是能够促进发展、增加财富、提高人民群众生活水平的事，他们就大胆、放手地去闯、去做，从而抓住了发展机遇，抓出了成效。江苏在贯彻中央的方针政策上，一贯紧密结合本地实际，科学分析，分类指导，坚持从本省实际出发；江苏的经济总量和发展速度已经达到了较高的水平，仍然能着眼于国际国内两个市场，及时调整思路，加快发展，表现出很强的应变能力，自加压力、开拓进取在江苏蔚然成风。

江苏提出的亲商、安商、富商的观念，全部放开、全民创业的观念，成为加快发展外向型经济的内在动力。目前，江苏在利用外资工作中强调把发展作为第一要务，努力做到“先人一步、快人一拍、高人一筹”，形成了敢为人先、你追我赶、勇创一流的浓厚氛围。

二、必须改善外商投资环境

为改善外商投资软环境，江苏抓了以下几件实事：第一，江苏省委省政府大力推广昆山市的经验，开展“诚信服务”定期评议，促进各部改进作风，增强服务意识，形成新的合力。第二，建立公开透明的统一法治环境。结合江苏实际，建立健全法律、法规体系，切实做到依法办事，规范管理，有效地维护中外双方的合法权益。定期举办由外商投资企业参加的政策说明会，将国家有关政策及时传达到企业。继续规范税外收费，公布统一的收费目录。第三，创新协调保障机制。全省开展限时办结制和一站式办公试点，提高了办事效率。完善各级政府外商投资服务中心的服务功能，加强各部门协调。改进工作方法，深入调查研究，加强宏观指导，为企业排忧解难，为基层多办实事。要提倡求真务实、雷厉风行的作风，说了就办，办就快办，办就办好。着力解决群众反映强烈的突出问题，为市场主体创造良好的发展环境，保护好、引导好、发挥好各方面的积极性。继续加强对出口企业的服务工作。对出口1 000万美元以上的外商投资企业，江苏各地均实行了跟踪服务制度。第四，在招商工作中实行首问责任制。第五，组织“三资企业”评议政府工作，受理投诉、受理举报。第六，简化行政审批手续。对这六件事，省政府出台公布了制度规定，向社会做出了承诺，政府相关部门定期对各地区进行督查并在全省范围内通报。

三、必须引导外商投资方向

利用外商直接投资的根本出发点是利用国际资源促进东道国的经济发展。因此，必须以东道国自身的经济发展、经济结构调整升级为基点来考虑利用外资，而不能用东道国的产业结构去适应外商直接投资要求。经济增长更多要依靠自身产业结构的调整和技术能力的提高，既不能一味追捧外资，也不能让外商在江苏任意投资。

进一步引导外资投向第三产业。改革开放早、中期，外商在江苏投资大部分流向第二产业，尤其是制造业。随着江苏对外开放领域的进一步拓宽，外商投资产业结构在江苏得到明显改善。外商投资从一般性加工工业逐步向装备制造业、服务行业、基础设施和高新技术产业等资金技术密集型项目扩展。目前，在持续以制造业为主的同时，外资已经覆盖了18个门类的行业。2007年，实际外商直接投资在第一产业2.7亿美元，占外资总额的1.3％，比去年同期增长1.5倍；第二产业164.0亿美元，占74.9％，增长12.4％；第三产业52.2亿美元，占23.8％，增长77.3％。主要行业吸收外资比重为：制造业（71.9％），电力、燃气及水的生产和供应业（1.7％），交通运输、仓储和邮政业（1.2％），批发和零售业（1.2％）、房地产业（15.6％）、租赁和商务服务业（2.7％）。此外，金融、保险、商业、连锁、零售等行业引资的数量和地域也在不断扩大。目前，江苏省政府强调要加快产业结构调整和升级步伐，在保持第一、二产业稳定增长的同时加速发展第三产业，积极引导外资更多流入第三产业，进而促进江苏产业结构的优化。

限制投机性外资流入，防范金融风险。金融安全是经济安全的重要组成部分。金融业对外开放要坚持有序推进、审慎监管和控制风险的原则，以限制投机性外资的流入，这是江苏经验给我们的一个重要启示。可逐步完善对QFII的评审机制，对QFII投资股票市场的资本规模进行监控，适当控制长短期投资的机构投资者比例，促进证券市场健康发展；对流入房地产的外资采取适当限制性措施，以减少房地产业的泡沫。

四、必须配套建设开发园区

国家级开发区是吸收外资的主要集聚区。开发区从无到有、从小到大的发展史，是江苏改革创新的创业史。开发区发展要上新台阶，必须继续开拓创新。唯有坚持创新，才能解决发展中的矛盾和问题，才能不断增强生机和活力，才能始终走在发展的前列。

2006年，江苏省12个国家级开发区实际到账注册外资52.63亿美元，同比增长17.19％，占全省比重达30.19%,其中，无锡新区和苏州工业园均超过10亿美元，达14.57和13.8亿美元。全省3 000万美元以上的大项目有123个落户在国家级开发区，占全省总数的57.48%。最大的三个项目是张家港保税区的道康宁（张家港）有限公司、苏州工业园的卡特彼勒（苏州）有限公司的投资总额都在1亿美元以上。苏州工业园区经过13年的开发建设，引进了外资投资企业2 800多家，其中世界500强企业66家，累计实现利用外资130亿美元，内外资总投入670亿美元，预计年GDP超过800亿元，财政总收入超过160亿元，成为全国发展最快、活力最强、水平最高的开发区之一。苏州工业园区发展的基本经验，就是坚持与时俱进、不断创新。苏州工业园区在发展过程中结合国情，借鉴新加坡经济发展和公共管理经验，以高起点规划推动高水平发展，以增长方式创新提高发展质量，以机制体制创新增强发展动力和活力。

改革开放以来，江苏建设开发区的主要经验是：第一，推进发展方式创新，加快产业优化升级。在新的发展阶段，开发区加快从规模扩张为主向注重质量效益转变，从发展制造业为主向发展先进制造业和现代服务业并重转变，从主要依靠政策优惠向提升综合服务功能转变，努力提高发展质量和水平。开发区以开放型经济为主体，推进产业优化升级，必须加快招商引资向招商选资转变，以利用外资结构的调整推动产业结构的优化，加快发展服务业特别是生产服务业、加快制造业优化升级、加快加工贸易转型升级。抢抓发展先机，努力实现服务外包发展的新突破。坚定不移地贯彻节约优先、环保优先方针，落实最严格的土地管理制度，实行最严格的环境保护政策，率先建立有利于节地、节能、减排的机制，在节能降耗、污染减排和环境保护方面发挥示范作用。第二，大力推进自主创新，增强核心竞争力。重点是强化企业自主创新主体地位，推动产学研紧密结合，走引进消化吸收再创新的发展路子。着力推进“三个结合”：推动科教优势与开放优势紧密结合，集聚各类创新资源，加快投资拉动向创新驱动转变、资源依赖向科技依托转变、江苏制造向江苏创造转变；引进消化吸收与再创新紧密结合，制定和实施有利于引进消化吸收再创新的政策，提高自主创新能力。更多地引进跨国公司研发机构，鼓励本土企业与跨国公司建立技术战略联盟，增强本土企业再创新能力；招商选资与招才引智紧密结合，为高水平发展提供智力支撑。把引进人才放到建设人才高地的突出位置，完善人才激励机制，优化创新创业环境，注重引进高层次管理人才和创新人才，大力吸引海外留学生到开发区工作。第三，加快开发区功能创新，不断提升综合服务功能。突出抓好提高产业配套能力、发挥特殊功能区作用、完善发展环境三个重点。采取有力措施，鼓励外资企业本土化，推动本土企业国际化。用好综合保税区、出口加工区、保税物流园区等19个特殊功能区资源，为企业提供高质量、低成本的社会化服务。第四，大力推进管理创新，增创体制机制新优势。创新行政管理体制，坚持“小政府大社会”、“小机构大服务”的方向不动摇，不断完善精干高效的管理体制和与国际接轨的经济运行机制，降低商务成本，构筑综合优势，形成有竞争力的发展环境。创新开发区建设机制，创新投融资机制，发展资本市场，拓宽投融资渠道，推进市场化开发、多元化投资。

五、必须实施项目带动策略

项目是投资的载体，无论是招商引资，还是本地投资，都是以项目建设的形式实现的。没有项目，就不可能形成现实的生产力，发展的速度和质量也就没有保证。江苏的每个城市和地区，无一例外都是把项目建设作为载体，他们的项目意识树立得很牢，抓得很扎实。在江苏全省范围内，投资几十个亿、上百亿的项目比比皆是。“一切围着项目转”，这既是对江苏经验的高度概括，也是给予人们的重要启示。正是基于上述经验，外商投资在江苏的项目平均规模由1985年的25.9万美元，增至2007年的374.7万美元，规模增长13.5倍。目前，已有300多家世界著名跨国公司在江苏投资，设立了770多家企业，其投资的规模大、领域宽、覆盖面广，对扩大江苏外商投资的整体规模及利用外资水平和质量提升，都具有较强的推动作用。与此同时，外商投资方式也由改革开放初期合资经营逐步转为独资经营。1985年外商合资企业占外商直接投资的份额为95.7%，到2007年仅占15.7％，而外商独资企业占到83.1％。

为落实项目带动策略，江苏建立了一系列重要机制。首先，建立和完善推进重大项目的快速反应机制、综合协调机制和跟踪服务机制，在项目落户、资金到位、开工投产等各个方面实行全过程、“一条龙”服务。其次，建立重大项目奖励机制，省政府和省辖市政府财政均能拨出专款，对总投资超过一亿美元的项目，成功一个，奖励一个。由此促进了一批体量规模大、科技含量高、集聚效应强的重大项目相继落户江苏。以无锡为例，2007年全市新批总投资超过1 000万美元的项目达到244个，其中接近和超过3 000万美元的项目79个，5 000万美元以上项目20个。尤其是上亿美元项目，无锡对外开放以来至2001年仅有7个，2007年新批含增资的上亿美元项目就达到10个。

六、必须讲求引资收益

一方面，推进新的吸引外商投资方式，不断扩大吸引外资规模。跨国公司的并购已成为国际投资的主要方式。1995年以来并购投资占国际直接投资的63%以上，而外资在江苏的并购投资仅仅占6%左右。因此，江苏省政府十分重视建立外商投资并购国内企业的法律框架体系，使外资并购有法可依，有章可循。同时，允许外商采用多种并购方式投资，包括：允许协议并购，通过产权交易市场并购，通过证券市场并购，通过股权转让或增资扩股方式并购。除了并购方式，还大力发展基金投资、证券投资、BOT投资等外商投资方式，使江苏通过多种方式来扩大利用外资规模。

另一方面，必须核算引资收益。为减少引资收益低于成本的现象，江苏的经验是：在引进项目的微观层面上，保证项目回报率高于融资成本，保证使用外资的综合社会收益高于社会的综合成本；在宏观债务管理方面，将包括外商直接投资在内的一切债务总量控制在全省可以承受的范围之内和国际公认的债务警戒线之下。

七、必须保护资源与环境

在改革开放初期，江苏一些市县从发展当地经济的需要和相互竞争出发，招商引资饥不择食，过分放宽对外资的监管，不惜以牺牲资源环境为代价，结果造成如下局面：第一，资源严重浪费和流失。突出表现为层层级级大办开发区，对外商投资实行低价甚至零价格供地，有些技术档次并不高的外商投资企业，圈大片地建“花园工厂”。第二，生态环境恶化，一些引资决策者和企业家对吸引外资急功近利，缺乏科学考察，没有考虑合理利用资源、防止环境污染等可持续发展因素，致使国外一部分高耗能、高耗材、高污染的“三高”企业以直接投资形式转移到江苏，造成严重的生态问题。

以资源集约、产出效益和环境效应为标准引进外资，提高可持续发展能力。日益紧迫的资源环境压力，是制约江苏经济社会可持续发展的一个重大现实问题。江苏招商要从原先注重资金到位率转向对项目质量的评价，充分发挥人力、人才和人文资源优势吸引外商投资，发展资源消耗低、投入产出比高、环境污染小的集约型工业和环保产业。提高产业集中度，推广循环经济模式，提高可持续发展能力。要鼓励外商向环保产业、清洁能源、清洁生产技术、生态农业开发、国内危险废物处置和利用，以及国内高污染产业和企业的技术改造等领域投资；严格禁止引进那些严重污染环境且目前又无有效治理措施的项目、工艺和设备；对一些省内需要而又缺少配套技术治理污染的项目，要严格要求外商必须同时引进先进环保设备。对环境造成严重负面影响的外商企业要依法重罚，起到警示作用，并体现出“污染者付费原则”。

八、必须坚持技术进步

改革开放之前，由于江苏技术起点低，开放之初便出现了一个不可否认的现实：不管是高新技术还是国外淘汰技术，只要是江苏没有的就全力引进，以便帮助企业赢利。在这种示范效应的影响下，江苏各地企业争先恐后地引进外国设备。这股“引进风”客观上填补了江苏的部分技术空白，但只有一小部分转变为江苏技术。

当前，在全球范围内的高新技术竞争日趋激烈，江苏企业若依靠外来技术去开拓国际市场，就很难形成江苏优势。只有自己具备技术研发能力，才能赢得一席之地。历史研究表明，重要的战略技术不可能从外部获得。江苏企业如果没有自主开发技术，外资搭载进来的技术不会自动产生溢出效果。据调查，世界500强企业中约有40%把其先进技术拿到江苏使用，但仍有14%的企业在江苏使用落后或被淘汰技术。因此，不宜过分宣传引进外来技术就一定能够促进本地技术升级，否则会给本地经济发展带来负面影响。江苏经验给予我们的启示是：技术能力只能自己从学习与实践中获取；外商直接投资带来的先进技术毕竟是外来技术，如果不能消化吸收它，本地技术可能会继续停留低层次上，“江苏加工”很难变成“江苏制造”。