关键是打破垄断

卢春泉　俞燕山

发达国家电力改革的基本做法

自20世纪八十年代开始，以英美等国为代表，西方工业国家陆续进行了电力市场化改革。从改革的过程看，西方工业国家实行电力改革的做法大同小异，基本都是对国有电力公司实行私有化（或公司制改组），拆分垂直一体化管理的电力公司，在发电环节建立竞争性电力市场，对输、配电企业实行规范、透明的监管，在售电环节逐渐允许大用户选择电力公司。其中实行国有国营体制的国家，还重新成立监管机构对电力工业实行集中监管。这些国家共同特点大致可以归纳为四个方面：

一是充分准备，立法先行。推行电力市场化改革的西方国家，从提出问题到建立市场，一般都经历了10年左右的时间，基本上是用一半的时间酝酿、建立内部模拟市场、设计方案，拟定法律法规，用一半的时间组织实施。英国从1983年立法提出鼓励建立发电商，到1989年立法提出发、输、配、售分开，到90年代初完成这项改革大约经历了10多年。

二是高层决策，政府推动。由于电力市场化改革的复杂性与特殊性，这种改革的突出特点是需要从体制、法规、技术等各方面综合配套推进，在改革中实现电力投资者、经营者、使用者的利益调整。因此国外电力改革都是由高层甚至最高决策层发出改革的号令，改革依靠政府综合配套推进，同步进行技术支持手段的开发与完善。同时还要依靠行业中介、电力内部各方面专家的广泛参与，需要社会上经济、法律等许多方面的专家的共同参与，由于电力市场各方对改革的要求是不同的，有的还尖锐对立，因此各国都是在政府的主持下，将公平、效率有机结合，实现使社会受益的改革目标。

三是总体设计，分步实施。电力工业的改革不是局限在发电或售电等某个特定的环节，而是对电力生产、传输、使用全过程的配套改革，是涉及对电力体制的整体改革。因此，在实施改革之前都应有明确的方案设计。但改革实施的过程是分步推进的，从发电企业的竞争，售电市场的开放都是渐进式的，无一例外的经历了一个市场逐级开放、竞争逐步扩大的过程。改革的整体性和渐进性，是国外电力市场化改革的共同特点。

四是业务分解，管理集中。打破垄断和引入竞争，是电力市场化改革的核心内容。因此首先是清晰界定产业链中的竞争环节和垄断环节，竞争的部分遵循价值规律和供需关系，依靠市场规则运作；垄断的部分和环节在政府监管下进行规范的运作。

西方国家的改革都立足于把垄断限制在最小程度，都是按照电力生产供应的基本流程，将一体化的体制格局，分解成若干环节，将所有可以竞争的部分独立出来充分竞争；将必须垄断的部分使其经营财务透明，并由独立的监管机构依法实施监管。在改革过程中国家对电力的管理实现了相对集中，第一是对电力的宏观调控职能向政府政策管理部门集中；第二是对电力市场管理、协调的职能向市场监管机构集中，产生了专门的监管机构；第三是对不属于政府和企业在市场中的功能集中于行业中介服务组织。

发达国家电力市场化改革的原因

（一）传统电力体制的低效率是引发西方国家电力市场化改革的根本原因。

西方电力工业经过100多年的发展，形成了两种基本的体制模式：一种是私有电力政府监管体制，如美国。这种体制下政府允许私人公司垂直拥有电力资产以及经营发、输、配和零售业务。私人电力企业对市场的垄断由政府通过监管来控制。其中，电力监管机构的主要任务是审核电力公司的成本，并根据成本加合理利润的原则制定监管电价。

另一种是政府直接经营的国有国营体制，如英、法等西欧国家。这一体制直接以国家垄断代替私人垄断，国家垂直拥有电力发、输、配资产和零售业务。由于国家垄断的电力公司并不以利润最大化为其经营目标，实际上作为政府的政策工具，因此该体制下不存在美国式的电力监管委员会，政府一般通过某一行政部门或专门管理委员会来指导和监督电力公司的经营。

西方传统的两种电力工业体制不仅有效地控制了垄断对消费者造成的利益损失，而且对电力工业的长期发展起到了积极作用，满足了西方国家经济社会发展对电力的需求。但是，随着电力消费需求的饱和以及上世纪七十年代以后技术进步的逐步停顿，传统电力体制下激励不足、经济效率低下的弊端逐步暴露出来，无论是“私有政监”还是“国有国营”，都缺乏市场竞争所具有的激励机制，使得电力企业投资浪费和冗员现象严重，导致电力的高成本和高价格。正是电力工业的低效率和高电价，成为各国消费者要求进行电力改革的基本动因。如美国率先实行电力市场化改革的加利福尼亚、宾西法尼亚、纽约等州，其电价明显高于美国平均电价水平（1999年美国平均电价6.66美分，加利福尼亚、宾西法尼亚、纽约的电价分别是9．34、7.67和10.40美分），这些地区要求改革的呼声最高。

（二）经济理论的发展和上世纪70年代末期美英等保守派政府掀起的新经济自由化政策，进一步推动了电力市场化改革。

西方经济学从重商主义开始就存在着关于市场与政府关系的基本争议，主张市场机制的经济自由主义和强调政府作用的国家干预主义代表着两种对立的经济哲学。电力行业由强调政府控制到强调市场竞争的转变反映了西方经济学理论的发展。

从上世纪60-70年代开始，西方经济学理论取得了多方面的新发展。在宏观经济理论上，新古典经济学派开始质疑凯恩斯的政府积极干预经济的理论和实际作用，主张减少政府干预，让市场自由发挥作用。在公共选择理论上，新的理论开始认识到政府的政策制定者和执行政策的公务员与平常人没有什么不同，没有理由认为他们可以做出比生产者和消费者更明智的决策。在微观和工业组织理论方面，新的研究发现在电力工业生产过程中，发电和输配电环节各有不同的技术特征和市场特征，笼统地认为电力工业具有天然垄断性是不够科学的。实际上，发电和零售环节具有竞争性，在这些环节引入竞争可以提高电力系统的经济效率。这些倾向市场的经济理论发展由里根和撒切尔夫人代表的保守政府在上世纪70年代末变成了新的经济自由化政策，由此掀起了一轮放松政府监管的浪潮，金融、电信、航空、能源等一系列部门纷纷开始引入市场竞争的改革，90年代的电力市场化改革也是这一浪潮的延续和组成部分。

（三）电力市场化改革的示范效应也进一步促进了改革的扩散。

最先开始实行电力市场化改革的新西兰、英国、澳大利亚等国，最初几年改革的效果十分明显，电价下降，供电服务质量改善，效率提高，过度投资得到抑制。良好的改革示范效应，使电力市场化改革迅速席卷全球，到2000年底，几乎所有的西方工业国家都制定了电力市场化改革方案。这一趋势在2000年美国加州发生电力危机后才转趋谨慎。

发达国家电力体制改革的经验启示

20多年的实践证明，发达国家的电力市场化改革总体上是成功的，其积累的经验对我国电力体制改革有着重要的借鉴和启示意义。

（1）电力市场化改革的方向是正确的，应坚定不移。发达国家电力市场化改革，取得了比较明显的成效，实现了当初既定的目标：电力企业效率和服务质量都有所提高，电价有所下降，过度投资得到抑制，对经营者的激励机制明显增强。即便是那些曾经电力改革遇到波折甚至发生电力危机的国家和地区，也从来没有怀疑过电力市场化的方向，而是检讨自身市场模式设计的欠缺，并通过改进市场模式，来实现市场化改革的目标。

我国电力工业改革的目标在很大程度上与西方国家是相同的，也是提高效率，降低成本，引入激励机制，改进供电服务。我国电力体制改革方案所确定的思路、原则和主要措施，与西方国家的做法总体上是一致的，应坚定不移地往前推进。

（2）电力体制改革要有明确的理论指导。没有理论指导的实践是盲目的实践。西方国家电力改革除依据宏观经济理论和产业组织理论最新的研究成果指导总体改革外，在具体的市场模式设计上也都有明确的理论上的指导，如英国的“电力库”模式就借用了经济学边际成本理论，美国PJM电力市场“节点定价”模式是将边际成本理论与电力系统运行特点有机结合起来，澳大利亚电力市场采用的“差价合约”模式，就借用了金融合约的思想，等等。

我国的电力体制改革虽然借鉴了西方国家的电力市场模式，但对这些经济理论在中国的适用性缺少认真的探讨。而缺乏理论指导，长期“摸着石头过河”的做法难免会有局限性。因此，在今后的改革实践中，应更加重视和思考指导电力改革的理论问题。

（3）真正建立有授权、有能力的监管机构和符合经济原则的监管机制。有效的监管是电力市场化改革成功的关键要素之一。西方国家电力市场化改革的历程，某种程度上也是电力监管体制改革发展的过程。虽然市场能够解决效率、激励等很多问题，但市场不能解决其自身的问题，因此需要通过外部的监管机制来纠正市场自身无法解决的问题。西方国家的实践表明，监管与市场是相互依赖的，电力市场的建立意味需要更为有效的监管，而不是相反。因此，伴随着电力市场化改革，原来没有成立专门监管机构的国家纷纷成立监管机构，如英国改革的同时成立了监管机构；澳大利亚在改革多年以后，于2005年成立了新的联邦电力监管机构，并集中监管职能；市场化改革走得最远的新西兰，在经历2002年严重缺电以后，于2003年也不得不重新设立电力监管机构。美国等原先已经设立监管机构的国家，也在不断完善其监管机制。

我国电力行业目前发展改革中面临的许多问题，与政府监管不到位有着密切的关系。因此，要通过进一步改革，完善监管体制，将经济性监管职能尽量集中于电监会，同时电监会本身也应尽快建立一支有能力的监管队伍，不断完善和提高自身的监管能力。

（4）电力市场模式设计是关键。西方国家的电力市场模式都是因地制宜的，并且市场模式是动态的，不断调整和完善的。如英国初期的电力市场规定发电企业全部电量必须竞价上网，改革12年后放弃了这一交易模式，改用以双边交易为主的市场交易模式（NETA）。

我国幅员辽阔，各区域情况差异很大，建立电力市场要防止盲从某种固定模式，应对症下药，允许各地区根据不同系统条件实行不同的市场模式。当前，在积极推进区域竞价市场建设的同时，要推进合同市场的建立，大力培育、发展长期合同制的双边或多边交易，鼓励大用户与发电企业或配电公司签订购电合同。这既是长远的方向，也较切合我国国情。因为对用户而言，通过现货市场竞争降低电价是欢迎的，涨价则很难被接受；对电力企业则反之。只有双边或多边交易，由于建立在各方自愿的基础上，对电价涨跌有理性的心理预期和应对措施，才能平稳消纳电价下降或上升的风险。

（5）电力体制改革要有明确的阶段性目标和时间进度安排。西方国家从拆分垄断结构到建立竞争性电力市场，每一步改革措施都有明确的目标和时间安排，并且以立法的形式予以保证，因此这些国家的改革，各方的预期比较稳定，改革的争论也比较小。与这些国家相比，我国经济正处于转型期，市场体系不健全，市场发育程度低，电力工业还面临着发、输、配力量不足和技术落后的局面，建立电力市场并使市场实际发挥作用，需要花费更多的时间。在此情况下，明确的阶段性目标和时间进度安排更为重要，只有这样，才能使各方面对今后改革的基本走向和体制变化有一个比较清晰的了解，建立相对稳定的预期，减少改革不确定性带来的风险，确保改革的正确方向。

（作者单位：国家电力监管委员会）