我国农村贫困治理的难题审视与实践策略选择

李文政

我国经过改革开放30多年的发展，经济实力与综合国力得到了大幅度的提高，但是，从总体上看，我国的经济水准以及整个社会的现代化程度还比较落后，东西部区域之间仍然存在着较为严重的发展不平衡现象。经济水准的落后和区域发展之间的不平衡，必定会保留许多绝对贫困现象，而社会的非整合性，则必然会造成庞大的相对贫困队伍和一些新的绝对贫困者。伴随着剧烈的社会转型，我国社会形成了一个规模较大的农村贫困群体。我国农村的贫困问题依然存在，并成为新农村建设的一大障碍。

一、我国农村贫困治理存在的难题

我国农村贫困群体的成员主要包括低收入的劳动者、低收入或无劳动收入的残疾人和长期患病者、孤儿、未参加社会保险又无其他收入的孤寡老人等。目前，农村贫困治理主要存在以下难题。

一是绝对贫困减少，相对贫困问题突出。经过改革开放以来30年的农村反贫困进程，我国农村的绝对贫困人口由2.5亿下降到1479万，占农村总人口的比重由30.7%下降到1.6%。然而在绝对贫困人口逐渐减少的同时，相对贫困人口却在迅速增加，农村贫困则更多地表现为农民增收放缓和区域经济发展不平衡所带来的相对贫困。一般来说，农村的相对贫困主要表现在两个方面：从外部来看城乡收入差距拉大；而从内部来看农村内部贫富差距拉大。

二是脱贫人口返贫率较高。我国的平均返贫率在10—20％，个别地方高达30—50％，有些地方甚至出现了返贫人口超过脱贫人口的现象。更为严重的是，这些返贫人口开始变得消极颓丧。这种主观的消极颓丧比单纯贫困的不主动、不积极更具有危害性，客观上加大了贫困治理的难度。

三是农村贫困线设定较低，实际贫困人口数量较大。2005年，我国农村贫困线设定为每人每年683元人民币。从1978年到2005年底，我国的农村贫困线经过了几次的调整，从最初的100元提高到了683元，增加了近六倍。但是1978年的农村贫困标准相当于全国农村居民人均纯收入的比重为74.9％，而2005年的683元则相当于农村人均纯收入的21.0％。从这两组数据不难看出，虽然贫困标准的绝对值提高了，但是实际上农村贫困人口并没有完全享受到国民经济增长的成果，反而拉大了贫富之间的差距。

四是农村贫困地区社会问题突出。农村贫困地区社会问题严重，阻碍了社会的可持续发展。经济问题社会化，社会问题治安化，是这些区域的共同特征。农村治安问题呈现出暴力犯罪突出、群体性械斗增多、侵财犯罪多发、农资设备连年遭受破坏、部分地区社会丑恶现象蔓延等特点。目前，农村青壮年基本都外出打工，留守妇女、老人、儿童问题严重影响到社会的可持续发展。另外，农村贫困地区的社会保障不能有效供给，医疗问题也缺乏保障。

五是农村贫困地区生态破坏严重。贫困是环境退化的主导因素之一，环境退化又加剧了贫困的发生。农村贫困地区的特征是人口众多、生态失调、自然条件差、生产手段落后、生活能源短缺、收入来源单一、就业机会少、信息闭塞、农民文化素质不高等。

二、当前农村贫困治理的实践策略选择

（一）改革农村土地制度

农村土地制度改革的方向是要赋予农民更多的土地权利，建立土地市场，促进农业土地的合理流转。首先应通过深化农村土地制度改革，基本稳定现有的宅基地、承包地格局。对宅基地按农户现有面积发放土地产权证；对承包地则以第二轮土地承包为基数发放土地产权证。其次，强调政府对农民土地财产所有权的安全保障，保障农民公平自由合法使用财产权。第三，国家应在认可土地是农民的自有财产和特殊商品的同时，放开农村土地市场，允许农民成为土地交易的主体，积极培育农村土地市场，为农民进行土地交易创造条件。政府要转变职能，工作重点转向制定土地利用总体规划和搞好土地交易的监督监测与中介服务，维护农村土地市场秩序。

（二）改革社会保障制度

农村社会保障制度的构建存在着诸多困难，当前，应做好以下几方面的工作。第一，在组织管理上，注意统一领导和区别对待的关系。从机构设置看，既要建立社会保障工作领导机构，又要注重基层社会保障网络建设，确保保障到一线、服务到基层、覆盖到村落。从指导方式看，既要结合本地区的经济社会发展实情制定规范、具体、配套的政策措施，又要因地制宜，实施分类指导，满足不同农民群体的社保要求。从服务形式看，既要强化农民自觉参保意识，又要注重加大农村社会保障工作的科技含量，简化服务流程。从政策把握看，既要保护原参保对象的合法权益，又要充分尊重社情和民意，兼顾农村社会保障工作的群众性和均衡性。第二，在标准设定上，要注意广覆盖和低起点。要发挥农村社会保障比较优势，降低农民缴费基数，不断扩大农村社会保障的覆盖面和受益面。第三，在城乡统筹上，要注意农村社会保障与城镇社会保障之间的关系。城乡社会保障要强调整合资源、统筹发展，既要突出城乡互补、兼容接轨，又要有所侧重、突出重点。

（三）建立和完善扶贫政策体系，促进贫困人口的经济增长

首先，要把农村反贫困行动纳入国民经济和社会发展整体规划中，产业政策、投资政策、货币政策、区域发展政策、劳动和就业政策等宏观经济政策要适当偏向于贫困地区和贫困人口。其次，地方扶贫系统在政策制定方面要坚持全面性、连续性和长远性的原则，加强对贫困状况的跟踪以及对各类扶贫投资效果的监测和评估等方面的职能。

加快经济发展是消除贫困问题的根本途径，同时要避免收入分配差距的进一步扩大。抓好产业化扶贫，调整农业结构，积极培育增收产业。

（四）建立农村合作金融

救助性扶贫和开发性扶贫相结合，并以开发性扶贫为重点是我国扶贫工作所采取的基本战略。开发性扶贫的一个有效前提就是贫困者必须有生产开发能力，尤其是资本能力。因此，按照经济规律办事，用法律的手段建立一个功能健全、传递顺畅、高效运行的投资金融渠道和新型有效的农村投资金融形式对反贫困战略的实现具有实质的意义。在建立健全我国农村投资金融渠道的同时，改良我国目前农村投资金融形式也是极为重要的。与农村合作经营相关的农户小额信用贷款作为帮助低收入贫困群体、低收入家庭和个体经营者实现金融可持续发展的一种贷款方式，与我国目前农村中以家庭经济为特点的分散性和小规模生产方式是相适应的，发展农户小额信用贷款能有效地缓解农户贷款难的问题。

（五）培育农村经济的增长极，培养农村实用人才

县域经济是建设社会主义新农村的基础，发展县域经济是消除农村贫困的重要手段。同时，应积极发展小城镇，合理规划城镇布局，利用多元增长极理论，发展县域内多元增长极，发挥增长极的扩散效应和极化效应，进而推动县域经济的增长，推动农村反贫困的顺利进行。

选定一批农村实用人才，依据其个人特长，因村制宜、因产业制宜，对其在资金上支持，在技术上帮带，在市场上引路，充分发挥其带领群众实现共同富裕的带头人作用。要加强农村实用人才教育培训，使他们能跟上科技和社会的发展步伐。同时，要加强农村实用人才带动贫困农户的意识塑造，并对带动贫困农户致富的实用人才给予奖励，确保农村整体收入水平的提高。

（六）加大扶贫开发投入

农村贫困人口要摆脱贫困，仅仅依靠自身的力量是不能实现的，所以政府要加大对农村的投入。此外，政府还要保持并逐步增加信贷扶贫资金规模，降低贫困农民贷款利率；鼓励各种经济成分的企业，特别是民间企业到贫困地区进行投资开发，在实行优惠财政、税收政策的基础上，注重创造良好的投资环境和生活环境。要加大贫困地区人力资本投资，调动贫困人口的主体性和积极性，培养其脱贫和发展的能力；同时，进行农村贫困地区的公共基础设施建设与和谐社会的塑造，为主体能力的发挥创造一定的外部环境。

（七）改革农民利益维护组织制度

建立和发展农会组织，一方面，这是维护农民权益、落实农民主人翁地位对时代和我们社会的必然要求。另一方面，重建农会是维护国家稳定、提高国民素质的必然要求。同时，农会组织在农业技术推广、农业信息传递、改变二元结构方面也可以间接发挥重要作用。当前，应当制定关于农会组织的法律规范，依法将农会的性质界定为保障农民利益，提高农民知识技能，发展农村经济为宗旨的公益性社会团体。要成立全国性的农会组织进行自治性行政管理，在农会组织的具体运行中，要依法明确其活动的空间。

（八）提高贫困人口的自身发展能力，对特殊群体实施特殊政策

当前，应发挥政府、社会和市场三方面的功能，筹措资金投入到贫困地区的教育和卫生医疗等薄弱环节和领域。加强对贫困人口的教育是从根本上解决贫困问题的战略选择，应积极发展农村基础义务教育、职业教育和成人教育，对需要和有基本条件出外务工的贫困人口进行定期的免费的专门技能培训。加大培训力度，努力提高劳动者素质，努力提供就业和维权服务。建立城乡统筹的能覆盖广大贫困人口和贫困地区的一体化运行的健康服务体系。除向贫困人口提供培训增强技能之外，也要为其灌输先进的思想观念，改变其落后的贫困观念。同时，应努力提高贫困人口的自身发展能力。

对少数民族、残疾人、农村妇女等特殊群体实行特殊的政策，对特别艰苦的贫困地区要有适当的政策倾斜。

（作者单位：山东省菏泽学院）