我国税收体制改革三十年回顾

李晓东

一、三十年税收体制改革回顾

（一）1978年至1993年

1、初步构建了所得税体系

1980年，全国人大第五届三次会议分别通过了《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》，1981年，又颁布了《中华人民共和国外国企业所得税法》（中外合资经营企业所得税和外国企业所得税于1991年合并为外商投资企业和外国企业所得税），从建立个人所得税、合资经营企业所得税和外国企业所得税体系入手，拉开了税制改革的序幕。

继此之后，财政部在1979年至1982年4年左右的试点基础上，于1983年4月发布了《关于对国营企业征收所得税的暂行决定》。从1983年到1984年，“利改税”采取了两步走的方式，第一步是根据“以税代利，税利并存”的原则，对国内企业开征部分所得税。第二步是由“利税并存”过渡到全面实现“以税代利”。在国营企业“利改税”之后，国家又先后于1985年、1986年和1988年规范了集体企业、城乡个体工商业户和私营企业的所得税制度。

2、推行工商税制的全面改革

主要内容是：调整了部分工农业产品的税目和税率，原先的工商税被划分为产品税、增值税、营业税和盐税等4个税种，在此基础之上，进一步缩小了产品税的征收范围，扩大了增值税的征收范围；重新开征了土地使用税、印花税、车船使用税、房产税和牲畜交易税；新设置了资源税、奖金税、工资调节税、建筑税、烧油特别税、城市维护建设税、耕地占用税、特别消费税、宴席税，基本弥补了税收空白，拓展了税源，扩大了税基。

为了落实对外开放政策，国家调整了进出口关税税则，并从1985年开始实行出口退税政策，还适时开征或取消了部分出口关税和进口调节税，加强了进出口关税的征缴管理。

为贯彻国家的惠农政策和资本市场调节政策，我国还分别实施了对困难农户和贫困地区减免农业税，开征农业特产税，开征股票交易印花税等项税制改革。

3、加快国家税收法制建设

《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》、《中华人民共和国外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》等一系列法律法规和文件相继出台。

4、启动税收征管改革

与税制改革同步，全国广泛试行了“征、管、查”相分离，纳税人主动申报和公开办税等税收征管制度，提高了税收征缴率，整顿了税收秩序。在此期间，国家税务局正式成立，标志着我国税收组织建设也有了重大突破。

经过1978—1993年的财税体制改革，我国各项税收收入由1980年的571.7亿元猛增为1993年的4255.3亿元。财政收入结构因此发生了明显变化，由原先的“利税并存、以利为主”彻底转变为“利税并存、以税为主”。各项税收收入在全国财政收入中所占比例从1980年的49.3％上升到1993年的97.8％。税收收入已经成为国家财政收入的主要来源。

（二）1994年至2000年

国务院于1993年发布了《关于实行分税制财政管理体制的规定》，决定自1994年1月起，对各省、自治区、直辖市和计划单列市全面推行“分税制”的分级财政管理体制改革。

配合“分税制”财政管理体制改革，我国建国以来规模最大的税收体制改革全面启动。改革的基本原则是“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权”。实行税权集中于中央，征收和管理工作通过构建国税、地税两套征管班子，由中央和地方分别承担，本次改革的重点是：

1、进一步改革和完善税制

完善流转税。1993年12月13日，国务院同时发布了《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国消费税暂行条例》和《中华人民共和国营业税暂行条例》，明确了改革和完善流转税的主要内容为：

（1）推行以增值税为主体的流转税制度，改变按产品分设税目、分税目制定差别税率的传统做法，将工业生产环节对部分产品征收的增值税和在商品批发环节征收的差额营业税，统一为对所有产品生产、批发、零售、进口环节普遍征收增值税。

（2）改革消费税。根据国家产业政策和消费政策对少数商品按照从价定率和从量定额两种征税办法征收消费税，以形成增值税普遍调节，消费税特殊调节的双重税收调节机制。

（3）改革营业税。重新确定了征税范围和纳税人，合理调整了营业税税目和税率。

（4）把从前产品税中对农、林、牧、水产品征收的若干品目与农林特产农业税合并为农林税，以解决两个税种交叉征收的问题。

（5）建立内外统一的流转税制度，把向涉外企业征收工商统一税，改为向内、外资企业统一征收增值税、消费税和营业税。

调整所得税。根据1993年10月31日和1993年12月13日新修订的《中华人民共和国个人所得税法》及《中华人民共和国企业所得税暂行条例》：

（1）企业所得税改革，改变过去按照不同经济成分设置所得税的做法，将国内各类企业所得税归并为统一的国内企业所得税；通过制定统一的企业税前列支标准，规范计税所得额，整顿税前扣除和不合理的税收优惠。

（2）个人所得税改革，使个人所得税同时涵盖有纳税义务的中国公民和从中国境内取得收入的外籍公民；将个体工商户生产、经营所得，个人承包或承租经营所得，稿酬所得，财产转让所得和偶然所得统一纳入个人所得税的计征范围，税率采用超额累进制，对个人所得税实行源泉扣缴和个人应税收入申报制度相结合的征收办法，在对原个人所得税法规定的免税项目进行调整的基础上形成了规范的减免税规定。

其他税制改革。包括扩大资源税的征收范围，使其涵盖所有矿产品、森林和水资源，并将盐税并入资源税；开征土地增值税，改进并完善国有土地有偿使用制度，以及简化或合并其他一些小税种等等。

2、完善税收管理体制

根据统一税法，集中税权的要求，将税收法律的制定权集中在全国人大或人大常委会，税收行政法规的制定权集中在国务院，将中央税和需要统一执行征收政策的共享税的开征、停征和税率调整等管理权集中在中央；合理配置中央税、共享税和地方税，在分别设立中央和地方税收机构的基础上，实行责、权、利相结合的管理办法，严格划分中央和地方税收管理权限。

3. 建立科学的税收征缴体系

在完善税收征管法律框架的基础上，逐步向纳税人主动申报缴税的新型征管模式过渡；在基层税收征管中普遍实行税款征收、纳税管理、纳税检查相分离的征管形式；推进会计师事务所、税务咨询事务所和代理办税制度的试点工作；完善代扣代缴制度和控制税源流失管理制度，以防止并减少随意减免税或偷漏税现象发生。

1994年的税收体制改革，是我国改革开放30年来规模最大，范围最广，成效最大的一次税制改革。通过改革，税收的两大基本职能，即财政职能和经济职能逐步完善。1999年，各项税收收入与“分税制”财政体制改革和税制全面改革前相比翻了一番以上，达到10682.6亿元，首次突破万亿元大关。

（三）2000年以来

1、农村税费改革与取消农业税

2000年3月2日，中共中央和国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽率先进行农村税费改革试点。2006年，我国最终实现了在全国范围全部免征农业税，当年实现农民减负约1250亿元，人均减负约140元。

2、流转税改革

关税改革。我国的出口欠退税问题日渐严重，给经济社会发展带来一定的负面影响。针对这种状况，国家决定自2004年1月1日起对出口退税机制进行改革。改革的主要内容一是适当降低出口退税率；二是加大中央财政对出口退税的支持力度，中央进口环节增值税和消费税收入增量首先用于出口退税；三是建立中央和地方共同负担出口退税的新机制。此外，国家还对不同产品的出口退税率进行了结构性调整，2005年、2006年和2007年，为兑现加入WTO的承诺，我国又逐年下调了关税总水平。

增值税转型改革试点。自2004年7月1日起，国家开始对东北地区的装备制造业等8大行业实行增值税转型试点，允许纳入试点范围的企业对于新购进的机器设备等固定资产所含增值税实行增量抵扣的办法。从2007年7月1日起，增值税改革的范围扩大到我国中部地区6省26个老工业基地的8个行业。

消费税税目与税率调整。国家于2006年4月1日启动了自1994年“分税制”改革以来最大的一次消费税税目与税率调整。调整的范围包括：新增奢侈品和耗材型产品的征税税目；增列了成品油税目，取消“护肤护发品”税目；调整部分税目的税率。

3、所得税改革

企业所得税两税合一。2007年，新《企业所得税法》获得十届五次全国人大的表决通过，《所得税法实施细则》也于年底获国务院批准，于2008年1月1日开始施行。新的《企业所得税法》将过去的内、外资企业差异化所得税率统一为25％，并统一和规范了企业所得税的税前扣除办法和扣除标准。

个人所得税改革。针对我国贫富差距不断扩大的状况，国家对《中华人民共和国个人所得税法》进行了修改，并于2006年1月1日起开始施行。2007年，国家又先后于6月和12月两次修改个人所得税法。

4、其他税制改革

调整耕地占用税改革。2007年12月，国务院修订了1987年以来施行的《中华人民共和国耕地占用税条例》。新《条例》于2008年1月1日开始正式生效。

调整证券交易印花税。1997年5月和1998年6月先后调整该税税率后，财政部又分别于2001年、2005年、2007年和2008年将印花税税率进行调整，以适应资本市场发展的需要。

经过30年不懈的改革尝试和努力，我国的税收体制日臻完善，政府根据经济和社会形势的发展变化，综合运用税收手段促进经济平稳较快发展的能力显著增强，在实施各项财税政策的过程中，税收调控的有效性和针对性显著提高。30年的税收体制改革在有效保障国家经济和社会全面、健康、协调、有序和可持续发展中功不可没。

二、当前我国税制改革存在的主要问题

一是个人所得税数次改革的重点均为对起征点的调整，在体现横向公平和纵向公平方面则明显不足，对收入相同，抚养人口不同的家庭同等征税，对不同地区不同经济发展水平、不同价格和消费水平的同等收入者同等征税，广大工薪阶层缴纳的所得税在个税收入总额中所占比例高于高收入群体的纳税额等不合理现象始终存在；对高收入者的偷、逃税手段缺乏行之有效的遏制和惩罚手段。

二是地方税制改革相对滞后的问题日益凸显。首先，现行资源税采取从量计征的方法，分别以吨或立方米为单位，征收固定税额，其征税范围较窄。在全球资源短缺，价格持续走高的形势下，现行税制不利于促进国内资源的合理开发利用，税率过低还导致了资源成本过低，不利于我国经济发展方式的根本转变和实现合理有效利用资源、节能降耗的政策目标。

其次，我国物业税的长期缺失，使得政府无法利用税收手段控制不断攀升的房价和房地产市场的投机行为。目前我国与房地产相关的税种计税依据不尽合理，存在重复征税，以及房地产税费复杂，费挤税现象严重等问题，现有税种已经很难发挥调节收入、引导房地产和土地资源优化配置等作用。

三是增值税转型改革相对迟缓，不利于发挥该税种促进全国，特别是西部欠发达地区产业升级和提高企业竞争力的作用。

四是资本市场税制改革却相对滞后，现有税种覆盖面过于狭窄，税赋公平性差，税收缺乏对证券市场投资人持股时间长短、交易额大小的差别化调节功能等问题相当突出。此外，对场外交易和有价证券的转赠和继承也没有税收约束。严重妨碍了资本市场的健康发展。

五是我国现行税制中税种性质相近、征收交叉重复等税种设置问题，间接税与直接税的比例失当问题，微观税负水平过高问题，国际通行税种缺失问题，税收机构设置不当造成税收成本过高等问题依然存在，仍需在“减税”和“调整税收结构”两方面狠下功夫加以解决。

三、未来税收体制改革的重点

（一）尽快将我国的税制和税收征管纳入法制化、规范化的轨道之内

在税法制定过程中，要充分考虑中国国情和经济发展不同阶段的特点，据此对征税对象、税种设计、和税率选择等基本要素做出恰当的法律规定，使新出台的法律法规具有较好的可行性和前瞻性。

（二）继续按照“统一领导，分级管理”的原则改革现行税收管理体制

进一步明确各级税收管理部门的职能定位，尽快解决央税、地税征管冲突，有效降低税收成本；按照“依法治税、规范统一、整体协调、因地制宜、实用易行、监督制约”的税收征管原则，采用“以纳税申报和优化服务为基础，集中征收和重点稽查”相结合的征管模式，完善从税务登记、账簿凭证管理、纳税申报、税款征收到税务检查和法律责任落实等不同环节的各项规章制度，加强税收执法力度。

（三）进一步深化税制改革

对新设税种、征税范围、纳税环节、计税依据和税率计算与档次划分等方面的设计，要参考国际成熟经验，以在我国构建以更加科学合理的，以流转税和所得税为双主体，资源税、行为税、财产税等其他税种相配合，便于发挥税制多层次、多环节调节作用的复合税制。

1、实现增值税在全国范围的转型

合理调整增值税起征点，尽早实现全国范围增值税转型的改革目标，是我国未来税制改革的首要任务。

2、深化个人所得税制改革

研究制定综合与分类相结合的个人所得税制度。研究和适时引入适应经济发展水平的个人所得税指数化扣除标准调整机制，进一步降低我国的个人所得税率，减轻低收入阶层和工薪阶层税负，提高个人纳税信息收集管理和监督的科技水平。

3、加快地方税制改革

将集中在资源税、不动产税和环境税几个税种上：

资源税改革的重点是将资源税征收由“从量计征”改变为“从价计收”。形成合理的资源补偿机制，增加中、西部资源丰富但经济欠发达地区的地方财政收入。

财产税改革的重点是将现行房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等收费合并，转化为房产保有阶段统一收取的物业税。加快物业税“空转”运行的试点工作，继续扩大城市房产模拟评税试点工作的范围，从技术层面进行深入研究论证，为物业税立法和开征做好准备。

在环境税改革方面，根据“谁污染，谁补偿”的基本原则，研究制定环境税改革方案，以填补我国生态环境保护的税收制度空白，也是今后我国地方税制综合改革日程中的重要内容。

另外要构筑资本市场税收体制，适时开征符合中国资本市场发展状况，体现交易公平的差别化资本市场利得税，以鼓励投资，增加企业融资，保障资本市场未来健康发展。

（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）