综论秦国秦朝实行郡县制的原因

黄栋法

摘要：秦朝采用郡县制是其政治制度客观限定的结果，是为了加强对六国故地及边远地区的政治控制，是受秦始皇及其他政治家个人原因的制约。泰国秦朝郡县制奠定了中国地方政治行政体系的基础。构建了两千多年中央集权封建王朝的基本框架，而郡县制支撑的国家民族统一的思想一直深深地影响着后世。

关键词：秦国泰朝；郡县制原因；郡县制历史影响

中图分类号：I109文献标识码：A文章编号：1004-7387(2009)02-0197-03

郡县制作为中国古代地方行政制度。对后世影响深远。远在春秋时期，一些诸侯国便设置了郡县。《左传》记载，楚灭九国而设县，并有“九县”之称。泰国在长期征战中也在被征服地区设县。商鞅变法在秦国设县31个。秦始皇灭六国后在全国推行郡县制，将全国分为三十六郡(后增至四十九郡)。秦国采用郡县制而一举强国。从西陲小国到并吞天下；秦朝采用郡县制维系了大一统局面，开二千年多年封建王朝地方行政制度之先河。在当时的历史背景下，秦国秦朝为何采用郡县制?这是本文重点探讨的问题。

一、秦国采用郡县制的主要原因

第一，周朝分裂与动乱的教训使秦国采用郡县制。周灭商，并未改变商奴隶社会的性质。而是延续了历史的惯性，分封诸侯，赏赐功臣，“封诸侯，班次宗彝，作《分器》”(《史记·周本纪》)。在西周时期，分封制在很大程度上巩固了周朝的统治。在分封制下。诸侯封国成为周王室的统治基础，相应的诸侯拥有封地，承担起对周王室的义务：贡赋、作战等。西周时期，奴隶制发展到顶峰，周王室能很好的控制诸侯封国。而诸侯国则对周王室尽相关义务，这使周王朝达到鼎盛。其疆域空前广大。周平王东迁后，周王室地位一落千丈，失去了对诸侯国的控制。诸侯国与周王室实力对比发生变化。同时，奴隶制开始瓦解。分封制开始失去存在的基础。分封制的弊端逐渐凸现，出现了“大臣太重，封君太众，上逼主，下虐民”(《韩非子·和氏》)的混乱局面。秦国对周朝封建制度进行深刻反思后，决定采用郡县制。秦国作为周朝的一个封国，面临着比其它诸侯国更大的危机。秦早在作为周的附庸时，就位于对西戎作战的前线。周平王东迁后。秦被正式封为诸侯，“平王封襄公为诸侯。赐之岐以西之地。”(《史记·秦本纪》)。这就使秦直接与犬戎对抗。西周的灭亡，使秦深切意识到诸侯的不可靠。而在长期的与犬戎作战中，秦更认识到常备军的重要性。秦处于西陲边境，长期与戎狄杂居，较少受周朝带有封建性的礼仪制度的影响。因此自然而然地产生出对周朝分封制的陌生感和疑虑。历代秦君对分封制度进行了深刻的反思，进而意识到分封制的缺陷，因此对分封制持怀疑和否定态度。这种观念一直影响到以后的秦朝，使秦始皇对周朝及三代的分封制度不屑一顾，而断然采用郡县制。

第二，来自外部、内部的种种挑战使秦国采用郡县制。秦国作为分封最晚的诸侯。而且是作为周朝西部藩篱的诸侯，面临着与关东诸侯不同的局面。首先，秦国要以实行郡县制来应对强大的外来威胁。秦国在立国后相当长的时期内，一直与犬戎等游牧民族有着战事。秦穆公三十七年。征讨犬戎“益国十二，开地千里，遂霸西戎”(《史记·秦本纪》)。此后秦国相继灭掉西周故地的几个小诸侯国，进而成为西部霸主。秦国的发展壮大，不可避免的与正在扩张的晋国发生冲突。秦晋崤山之战后，秦晋关系完全破裂，相互之间战争不断。这使秦国面临着重重的生存危机。其次，秦国要以实行郡县制来化解秦国内部频频出现的“君臣乖乱”的政治危机。秦权臣大庶长三父等在秦宁公死后。废立国君，并暗杀君主，更立新主。使秦国出现动乱局面。秦怀公出子时期。庶长数次废立国君，造成国内混乱。而奴隶制的瓦解使秦国更加动荡。秦作为最晚分封的诸侯。井田制不如关东诸侯发达，统治基础亦不稳定。加之秦人多与戎狄杂居，受国礼影响较小，因此井田制难以对秦人产生有效的约束力。内忧外患使秦国大力加强集权。以控制国家。于是不断出现了在当时比较特殊的兵民合一的村落。而长期征战亦加强了集权现象。国君也认识到对军队和国家强力控制的重要性。在此情形下，秦国必须从郡县制上找出路。再次。秦国要以实行郡县制来维护新兴的地主阶级的利益。当时晋、楚等国都在边境被征服地区设郡县，这对秦国实行郡县制又是一种促动。郡县的出现维护了新兴地主阶级的利益。在国君直接控制而且由军人掌握的郡县，其使用的战时经济体制与依靠田租生存的新兴地主阶级相适应。所以。设置郡县就成为要求中央集权的秦君的不二选择。

第三，商鞅变法使秦国不可逆转地实行郡县制。秦国从初设县至商鞅变法确立郡县制，历经了十九代国君三百三十多年。在这三百多年中，历代秦君通过总结前人经验，结合现实情况，为静}决内外危机而不断努力地尝试实行郡县制。秦国第一次设置郡县是在秦武公十年，“伐邦，冀戎。初县之”(《史记·秦本纪》)。随后在秦武公十一年，“初县杜、郑”(《史记·秦本纪》)。秦国实行郡县制还受到外部力量的推动。在秦国设县前，楚、晋先后在边地设郡县。在当时，许多国家都在边境设县，设置郡县已成为各国的趋势，所以秦国也不例外。秦孝公十二年，卫公子商鞅在秦变法，在全国推行郡县制。商鞅变法规定：“集小乡邑聚为县。置令、丞、凡三十一县。”(《史记·商君列传》)商鞅变法，集中乡邑。统一管理，设为县。由中央政府设置县令、县丞。使君王的直接管辖范围达到县一级。在推行郡县制之前，商鞅将民众组织起来，形成保甲制度。“令民为什伍，而相收司连坐。”(《史记·商君列传》)这就形成了作为基层的地方组织，将分散的民众集中起来，以便于国家管理，从而为郡县制奠定了组织基础。商鞅聚乡为县之后。废井田、开阡陌。制定赋税“为田开阡陌封疆，而赋税平”(《史记·商君列传》)。设置赋税。为郡县制的实施提供了物质基础。其实，商鞅变法对各国郡县制的经验与教训进行了取舍与创新，商鞅变法之前。关东诸国也相继变法。也实施了一系列富国强兵政策。相应的发展了本国郡县制。但实质上，关东诸国的郡县与封国差别不大。而商鞅深深地意识到了这一点，因此他在变法时虽然同样采用了置郡县的方法，但在实质内容上却作了根本性的修改。商鞅将全国乡邑合成三十一县。其管理都由中央任免，使国君直接掌握了郡县，加强了中央集权。县虽然可以储存粮食和武器，但不能自主造货币和武器。秦国郡县制实行，使秦王能最大限度地调动全国人力物力财力资源，推进统一事业。

二、秦朝实行郡县制的主要原因

(一)秦朝采用郡县制是其政治制度客观限定的结果

1、郡县制很适应于秦朝中央官僚体系。公元前221年察始皇兼并六国建立了统一的中央集权的封建王朝，并建立了一整套从中央到地方的政治制度和行政制度来维持国家机器的运行。秦朝政治制度和行政制度的特点决定了秦朝必然要实行郡县制，而郡县制则全面适应于秦朝中央官僚体系。秦朝的中央官

僚体制是从秦国继承而来。秦国在从西陲小国到并褥天下的过程中，舍弃了其他国家实行的已不合时宜的贵族世袭制，而实行了在当时来说带有创新性质的官僚制。关东诸国变法虽早，却没有从根本上转变机制。六国虽然开始招贤纳士。但政权依然掌握在世袭贵族手中，并以世袭方式传递。宗室贵族虽不乏有才干者，但更多的是平庸之辈。而秦国则不同。秦国不用宗亲贵族而大量任用来自六国的才智之士。从商鞅到李斯壤国大量任用才智之士为相。这些相虽然权倾一时，名动天下。对秦国有莫大的功劳，但却无一老死于相位，并且都来世袭于子孙。这种政治现象从一个侧面说明，秦之所以能够兼并六国在于泰国彻底实行了统治机制转变，实行了官僚制，从而比较合理地利用了人力资源。秦灭六国后，官僚制和庞大的官僚集团以其强大的力量顺理成章地支撑起秦朝政治制度。以丞相为首的中央官僚体系，演变组合成“三公九卿”制。由于秦朝长期采用官僚制，贵族势力不断地被削弱，而非宗室贵族组成的官僚集团。当然不希望贵族势力坐大，因此理所当然地拒绝分封制。“三公九卿”上承皇帝、下接郡县，从秦国发展而来的中央地方行政体系被完整地复制到秦王朝。在这种政治背景下。中央官僚自然会沿用一直适应于秦国政治发展的郡县制。

2、郡县制也很适应于秦朝受战争制约的地方官僚体系。秦国从商鞅大规模置县开始，秦国每攻克一城。攻占一地，便就地设县，任命长官。特别在秦国后期频繁地与六国发生战争，六国多次完整地将数郡献给秦国，而秦国取得的土地都是以一郡一县来计算的。随着秦国不断占领六国地盘，秦国原有地方官僚体系随之不断扩张。而且地方官僚在长期发展中，各自形成了很大的势力范围，不容许世袭贵族通过分封制来染指其利益。从另一方面来看，郡县制的特性也使得郡县制很适应于秦国地方官僚体系。

(二)秦朝实行郡县制是为了加强对六国故地及边远地区的政治控制

1、秦朝实行郡县制能加强其对六国故地的控制。秦统一天下后，废除了分封制，进而在六国和秦国原有郡县设置的基础上将郡县制推行全国。秦朝以郡统县，共设郡三十六个(后增至四十九郡)，县有一千多个。秦朝作为巨大的统一的封建国家，其领土空前广阔，但其大部分领土都是被征服的六国故地。周朝实行的分封制。导致各诸侯之间在文字、语言、货币，度量衡以及风俗习惯等方面各有不同。在这种文化背景下，秦国在征服六国的同时，就要使秦文化也征服关东诸国的文化。因此，秦朝要采用相关制度即有效的郡县制，来保障秦朝对六国的文化影响。秦取得六国旧郡后依然保持其原有的名字，如赵国的云中郡、韩国的三川郡。用这些行政机构来控制六国旧郡。秦后来灭六国也设了一些新郡，特别在六国实力强大的国都设郡，以达到彻底粉碎旧的政治中心和六国故民复国的精神寄托的政治目的。秦朝由中央派遣官员控制地方。由郡统县，中央将郡县牢牢控制住。在县以下，设乡、里、亭。令民为什伍。用保甲制度和连坐法将六国故民紧密地束缚在一起。

2、秦朝实行郡县制能强化其对边远地区的直接控制。秦朝建立之后，疆域除了拥有被征服的六国故地以外，还拥有大量少数民族居住的边远土地。秦帝国建立之时，有大臣建议秦始皇在边远地方设诸侯以控制边疆，“丞相绾等言：‘诸侯初破，燕、齐、荆等地远，不为置王，毋以填之，请立诸子，唯上幸许。”(《史记·秦始皇本纪》)此举得到君臣的支持。但在廷尉李斯的反驳下，秦始皇最终还是否定了分封制而肯定郡县制。秦王朝对少数民族进行战争后征服的地方。像“河南地”、五岭等地，可称为“化外之地”，是新征服之地，人心不稳，必须要由强有力的组织机构来管理，并且要由中央直接控制。只有这样，才能使国家观念深入边远地区，使蛮族直接受到国家统治。所以，采用郡县制是必然选择。秦始皇三十三年，“取陆梁地。为桂林、象郡、南海”(《史记·秦始皇本纪》)。事实表明，秦朝在边远地区设郡县，使边远地区得到了有效的控制。

3、秦朝实行郡县制能使其有效地防范匈奴对边关的骚扰。秦朝自立国以来。一直受到犬戎等少数民族的威胁与侵略。最初秦国为防范犬戎的进攻，在边境设置兵民合一的村落城池。后来演变成郡县。由于郡县的集权特征和其军事性质能使其很好地词动一切资源，能有效地组织军事力量抗击少数民族的侵犯，所以秦国普遍在边境上设置郡县来防范犬戎。以后秦朝自然而然地采用设郡县这种有效方法来防范当时对秦国威胁最大的匈奴。而且在战国时期，受匈奴威胁的燕赵等国也都在边境设置过郡县以防范匈奴。战国时期，匈奴对中原北方的威胁日益增加。秦灭六国之后，必须将主要兵力用于南北边境的少数民族，尤其是防范北面的匈奴。当时匈奴盘踞“河南地”(今鄂尔多斯高原及河套地区)。直接威胁秦都关中地区，所以秦始皇决意攻击匈奴，“乃是蒙恬率三十万众北逐戎狄。收河南”(《史记·蒙恬列传》)。秦攻取河套地区后，将当地变成军事要塞，大量迁徙罪犯去充实边境。为进一步有效地防范匈奴。秦朝将以逋遣戍的罪犯来巩同边疆防卫，相应地采用带有军事性质的郡县及与之配套的什伍制来对边疆进行管理。“悉收河南地，因河为塞，筑四十四城临河，徙逋戍以充之……头曼不胜秦，北徙。”(《史记·匈奴列传》)

(三)秦朝实行郡县制还有着秦始皇及其他政治家的个人原因。

1、秦始皇对嫪毒反叛的反思使他断然实行郡县制。秦始皇九年的嫪毒反叛，使秦国遭受了较大的内乱。秦始皇平定这次内乱之后，对权臣更加猜忌，便不再分封王室臣工。秦始皇深深地意识到臣子有了封地之后，臣子就可以依据封地大肆招揽宾客，养成自己的势力，危害国家。周朝以来的传统封国拥有众多人口和土地，具备相对独立的政治经济力量，无异于“国中之国”。因此秦始皇对周朝以来的传统封国存有戒心。为维护专制主义中央集权，秦始皇对威胁到其专制统治的封国必然进行打击和压制。因此，秦始皇在统一全国后便断然采用郡县制而非分封制。从此。秦始皇就以金字塔型的“中央??郡县”集权制，以巩固其“千秋万代”的统治。

2、李斯等大臣一直主张实行郡县制。秦始皇二十六年，秦统一全国，王绾上书要求分封王子。时为廷尉的李斯等人反驳王绾等人的观点，认为分封会使天下动乱。实行分封制与否，可以说是外来客卿和本土宗室大臣之问的政治较量。宗室大臣希望用分封制来扩大自身势力，而李斯等外来客卿则不希望宗室力量坐大。所以坚决抵制分封。分封与反分封的斗争一直延续下去。秦始皇三十四年，博士淳于越以“不师古不长久”为由提倡分封制，仍然遭到李斯等人的反对。李斯认为“三代之争，何足法也”，从而否定分封诸侯。秦朝以法治国，大量任用并重用法家人士。作为法家重要人物的李斯希望强化君主专制，强调严刑峻法，当然不希望有不利于君主专制的力量?封国的出现。在这种政治背景下，李斯个人及其代表的政治力量在很大程度上推动了秦朝实行郡县制而不是分封制。

综上所述，秦国秦朝实行郡县制。体现了历史合理性和科学性。秦国实行郡县制而发展强国，秦朝实行郡县制而巩固统一。秦国秦朝采用郡县制，均有其内外原因，但从总体上说，秦国秦朝实行郡县制都是适应于当时生产力和生产关系的政治制度。郡县制作为当时先进的政治制度，为社会稳定和发展，为国家的统一和强大起到了重要作用。秦国秦朝实行的郡县制。奠定了中国地方政治行政体系的基础，构建了两千多年中央集权封建王朝的基本框架。而郡县制支撑的“大一统”的思想一直深深地影响着后世。