黄遵宪的地方自治思想

胡双林

[内容提要]：地方自治是近代宪政的重要内容之一，地方自治思潮在中国的出现是在甲午战争之后。本文主要介绍黄遵宪的地方自治思想的内容、地方自治思想的理论来源和他的地方自治实践活动。黄遵宪的地方自治思想体现了中西文化相互碰撞和相互交融的时代特征，也反映了先进的中国人追求民主、探索宪政之路的不懈努力。

[关键词]：黄遵宪地方自治

地方自治制度是近代宪政的重要内容之一，它是欧洲资产阶级的前身市民阶层为反对封建专制、要求参与政权而提出并施行的政治制度。地方自治信息传人我国可以追溯到鸦片战争之前，最早是由西方传教士传入的，而中国较早介绍西方自治制度的知识分子是叶钟进，他早在1834年编写的《英吉利国夷情记略》中就开始介绍美国各州民主选举州长，并大力称赞这样的民选官吏优点：“米利坚即中国所称花旗者，沃衍宜五谷，周亦数千里，人勤力作，常以余粮济各国。设十二酋长以理事，一酋死，复公举之，必众服而后立。故其人最重行谊，无梗化，无催科，有军事方治赋。”闭，但是地方自治思潮在中国的出现，则是在甲午战争之后了，黄遵宪、梁启超、康有为等都宣传过这一思想。本文主要着重于介绍黄遵宪的地方自治思想。

一、黄遵宪地方自治思想的形成：

黄遵宪(1848～1905)，字公度，别号人境庐主人，清未杰出的爱国诗人、外交家、政治家和教育家。父亲鸿藻，为清代举人，曾任户部主事、知府等职。一八四八年出生广东嘉应州城东攀桂坊黄屋(即今梅州市下市德赞楼)。黄遵宪从小就受到严格的封建家庭教育，在少年时代就显示其非凡的才华，十岁那年，塾师以杜甫的“一览众山小”的句命题，他当即答道：“天下尤为小，何论眼底山”，短短十数字显示了黄遵宪的诗才和志向。正当黄遵宪埋头在《四书》、《五经》、诗词歌赋之际，英法两国于1856年在沙俄和美国的支持下发动了第二次鸦片战争，就在第二次鸦片战争的同时，国内爆发了太平天国运动，黄遵宪的少年时代，就是在这种内忧外患、战争频繁、民族矛盾和阶级矛盾异常尖锐的条件下度过的。这对他日后的思想发展不能说没有影响。

黄遵宪并非天生的资产阶级改良者，出生于地主阶级家庭，生长于专制思想得环境中，早期的黄遵宪顶多算一个地主阶级改革派。“他认为可以向西方学习的只是轮船、铁道、电信、务财、训农、惠工之类，而非天子、君臣、父子、夫妇“伦常纲纪”。则不可得而变革”，他的思想得以转变是在出使日期间，光绪三年(1877年)出任驻日本公使馆参赞，一直到光绪八年(1882)，其间正值日本民权运动的兴起。“1878年7月22日，明治政府公布了按照大久保的设想制定的地方“三新法”，即“郡区町村编制法”、“府县会规则”和“地方税规则”。根据“郡区町村编制法”，废止了1872年施行的大区、小区制，恢复了以前的郡町村制，规定町村既是行政区划，又具有地方自治体的性质；”。黄遵宪开始接触地方自治制度和思想，并且开始接触卢梭、孟德斯鸠等人的著作，思想为之一变。但此时的黄遵宪虽然推崇地方自治，但对地方自治仍持怀疑态度。“府、县会议之制，仿于泰西，以公国而伸民权，意甚美也。………然余读明治十二年府、县议事录，吾未知其果胜于官吏否也。”光绪十六年(1890)随驻英国公使薛福成使英，在这只待了一年，但这一年是黄遵宪的思想发生重要转折的一年，也是其改良思想确立和巩固的重要时期，在英国期间，他研究英国的政治制度，并和日本进行比较，对日本政治所存在的问题也疑云释解。

光绪二十四年二月十九日(1898年3月11日)，黄遵宪在南学会第一、二次讲义中首次提出了“自治”的主张：“所求诸君者，自治其身、自治其乡而已矣。”从中我们可以看出，黄遵宪的自治思想包含两个方面的内涵：一是作为个人，必须做到能“自治其身”，也就是去掉奴性，确立自立意识，自己管理自己。由民众自己选举代表，施行民众自治，很显然，这个是相对于“官治”而言，分官权于民。正如他在《致梁启超函》中说：“自尧舜以来逮于今日，生长于吾国之民，咸以受治于人为独一无二之主义。对政府不知有权利，是对于人群不知有义务也。以绝无政治思想之民，分之以权，授之以政，非特不能受，或且造邪说而肆谤诬，出死力以相抗拒。”所以，要想施行地方自治，首先必须要去“开民智”，摆脱官僚的控制，树立自主、自立的意识。二是作为地方行政区划乡、县、府、省，施行地方自治，“自治其乡”，在这里地方居民有参与政治的权利，有决定公共事务的权利，而不受政府干涉。实际上是分中央之权于地方，划分中央和地方的权限。“又历三四年，复往英伦，乃以为政体必当法英，而着手次第，则又取租税、讼狱、警察之权分之于；欲取学校、武备、交通谓电信、铁道、邮政之类之权归之于中央政府，尽废今之督抚藩臬等官，以分巡道为地方大吏，其职在行政，而不许议政。上自朝廷，下至府县，成设民撰议院为出治之所。”

二、黄遵宪自治思想的理论来源

黄遵宪的自治思想的理论来源主要有两个方面：一个是从崇“封建”抑“郡县”的历史观中引申出自治理论。这从南学会第一、二次讲义中可以看出：“自周以前，国不一国，要之，可名为封建之世。封建之世，世爵、世禄、世官，即至愚不道，如所谓生于深宫之中，长于妇人之手，骄淫昏昧，至于不辨菽麦，亦醌然肆于民上，而举国受治焉。此宜其倾覆矣，而或传祀六百，传年八百!其大夫、士之于国同休戚者，无论矣；而农以耕稼世其官，工执艺事以谏其上，一商人耳，亦与国盟约，强邻出师，犒以乘韦而伐其谋。……其上下亲爱，相维相系乃如此。此其故何也?盖国有大政，必谋及卿士及庶人，而国人日贤，国人日杀，一刑一赏，亦与众共之也。故封建之世，其传国极私，而政体乃极公也。自秦以后，国不一国，要之，可名为郡县之世。郡县之世，设官以治民。……然而，彼人坐堂皇、出则呵道者，吾民之疾病祸难、困苦颠连，问其所以，瞠目不能答也。即官之昏明贤否、勤惰清浊，询之于民，民亦不能知也。”……至于晚明，有破家县令之称，民反以官为扰，而乐于无官。此其故何也?官之权独揽，官之势独尊也。……举一府一县数十万人之命委之于二三官长之手，日是则是，日非则非；而此二三官长者又委之幕友书吏、家丁差役之手，而卧治焉，而画诺坐啸焉，国乌得而治!故郡县之世，其设官甚公，而政体则甚私也。”鉴于“郡县之世”官有权而民无权。官民的对立的弊端。所以，主张施行地方自治，要求“自治其身”、“自治其乡”。

二是来源于西方的宪政思

想、民权思想和地方自治制度。1877年，黄遵宪随何如璋大使出使日本，担任驻日使馆参赞。开始接受卢梭、孟德斯鸠的学说，他在《致梁启超函》中提到：“明治十二三年时，民权之说极盛。初闻颇惊怪，既而取之说读之，志为之一变。以谓太平世必在民主也，然无一人可与言也。”如果说在日本，只是接触西方的宪政思想和自治制度，那么1890年出使英国，进一步接触英国的政治制度，黄遵宪则形成了自己的宪政思想和自治制度。“又历三四年，复往英伦，乃以为政体必当法英，”由此可见，黄遵宪的自治思想，既有继承中国的传统思想，有结合了近代西方的宪政理论，体现了中西文化之间的相互交融。可以这么说，黄遵宪的地方自治思想是中西文化相互碰撞和交融的结果。

三、黄遵宪地方自治的实践活动

黄遵宪的地方自治实践活动主要体现在他在湖南主持新政的过程中，首先体现在创立湖南保卫局中。

黄遵宪督办的保卫局，形式上是仿照日本的警视厅和西方国家的警察局而建立的，但是，值得注意的是，保卫局又不完全等同于西方国家的警察局。黄遵宪将资产阶级三权分立的思想浸入其中，使保卫局兼有地方政权的性质。这从《湖南保卫局章程》中可以看出：“一此局名为保卫局，实为官绅商合办之局。三本局设议事绅商十人。一切章程由议员议定，禀请抚宪核准，交居中照行。其抚宪批驳不行者，应由议员再议；或抚宪拟办之事，亦饬交议员议定禀行。四十三本局议事绅士十人。以本局总办主席。凡议事均以人数之多寡定事之从违，议定必须遵循章程。苟有不善，可以随时商请再议。四十四本局总办，以司道大员兼充，以两年为期，期满应由议事绅士公举，禀请抚宪扎委，议事绅士亦以二年为期，期满再由本城各绅户公举。”从《章程》第一条看来，保卫局是一种有绅民处在，官方督办或官民合办的机构，他有别于西方国家的警察局，直接隶属于政府管辖。可见保卫局含有分官权与民，培养绅民的自治能力的意义。第三条和第四十三条表明，保卫局由官绅中选出的总办和议员集体领导，采取议员议政的形式，“以人数之多寡，定事之从违”，这是西方议院“多数决定”的民主原则。显然，黄遵宪是将西方资产阶级的立法、议政、行政三权分立的政治原则用于创办保卫局。他把保卫局看作是“万政万事根本”，如办成功，“则地方自治之规模，隐寓其中，而民智从此开，民权亦从此而伸”。因此，保卫局首先是一种保证新政得以推行的地方政权机构，除此之外，黄遵宪设想的保卫局还兼有另外两种功能：一是维持社会治安。根据《保卫局章程》：“第二条本局职事在去民害，卫民生，检非法，索罪犯。”二是抵抗外来侵略。保卫局巡查平时担负着维持社会治安的作用，战时则用于抵抗外来侵略。诚如唐才常指出：“吾闻日本警部，有事则授以军械，御灾扦患，即为常被兵之一种。省垣诚推此意行之，渐至各府州县，照章办理，是为一省增无数常备兵矣”。鉴于保卫局具有以上的优点，黄遵宪试图用它作为改革封建官制的一种尝试，建立地方自治政权。

保卫局开局与1898年三月，因为“巡查屡于街巷盘获拐窃匪徒，立将人脏给主认领”，于是“商民渐皆称便，怨言因是渐平”，可见保卫局对于维护社会安定，保证居民的正常生产和生活以及新政的实施皆起过一定的积极作用。

其次，是课吏馆的设立。课吏馆是专为培训官吏而开设的，其目的在于改造旧式官吏，训练他们处理事务的能力和才干。课吏馆开设有课吏馆学校、农工、工程、刑名、缉捕、交涉诸课程。馆中设总理一员由黄遵宪自任，专司课吏一切事务，他还亲自担任课吏馆的交涉课，课吏馆的设立，使那些“胸曾未有地球之形状，曾未有欧洲列国之国名，不知学堂工艺、商政为何事，不知修道、养兵为何政”的封建守旧官僚的思想多少得到启蒙，实际上起到了促进官制改革的作用。

另外，黄遵宪除督办保卫局、课吏馆外，还设立了迁善所作为保卫局的一种组织补充。他主要起着收留失业人员及羁管犯人的作用。并且教以他们各种手艺，如裁缝、织布、刻字等等，必须待期满学成，犯人始得出所。这一组织对安排社会闲散人员就业及改造犯人，稳定社会的治安秩序，起到一定的作用。

黄遵宪的地方自治思想从理论到实践都体现了中西相互交融的时代特征，并且还结合了中国的国情。这一点，从《保卫局章程》中，参与地方自治，参与地方管理的“民众”只局限于绅商，这正好说明黄遵宪在实施地方自治的过程中遵从了当时中国的国情只有绅商具备接受自治理论、参与地方管理所必须的文化知识。