构建服务型政府视角下的公务员队伍建设

何元茂 夏 雷

摘要:构建服务型政府是我国政府转型的方向,随着政府的转型,公务员队伍也相应要向服务型公务员转型。这种转型必须按照一定的目标,多个途径进行建设,从而打造出适应新政府管理模式的公务员队伍。

关键词:服务型政府; 公务员队伍; 建设

中图分类号:C934 文献标识码:A文章编号:1009-8631(2009)12-0028-03

党的十七大报告明确提出要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府。”认真学习贯彻和落实十七大报告精神,继续深化行政管理体制改革,切实转变政府职能,加快由“管理型政府”向“服务型政府”转变,对于坚持以人为本、促进社会协调发展,对于构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。在此背景上,广大公务员队伍作为政府职能发挥的主要执行者、政府服务机制运转的主要维护者以及政府引导规范的主要落实者,直接关系到服务型政府的转型效果和各项政策制度的落实。因此,培养和建设一支符合服务型政府要求的公务员队伍具有重要的时代意义。

一、构建现代服务型政府的几个理论问题

(一)服务型政府问题的由来

关于服务型政府的由来,目前有两种看法:一种认为服务型政府来源于西方的有限政府,认为西方国家根据资本主义市场经济而建立的以小政府大社会模式为主要特点的政府管理方式就是服务型政府。随着经济改革在我国的深入,在2002年和2003年分别由南京和成都地方政府提出,并进行了积极的实践探索。后被中央所肯定,作为全国行政管理体制改革的一项重点。另一种认为,服务型政府来自于我国。以人民大学张康之教授为代表的学者提出,在《论联合政府》、《为人民服务》等党的早期文件中就有了这种服务型政府的构想,基于此,建国后的一系列机构改革实际上正是我国寻求政府如何更好的为人民服务的组织形式的一种探索,而在1989年左右,学者们提出“服务型政府”的概念。时至今日,这种服务型政府经过了实践论证,成为我国行政改革的一个方向确立下来。这两种看法的根源在于对“服务型政府”的概念界定,其服务对象究竟是泛阶级的社会成员,还是带有阶级划分的人民群众。有的学者给出的定义中,甚至涵盖了“人民群众”和“社会公民”两种服务对象。由于阶级意识在我国社会转型时期,已经逐渐淡化,我国公民与人民群众在很大程度上都已经合一,因此,在这里,不再对究竟起源于国外还是国内做争论。不过,不论是起源于国外还是国内,政府都是有阶级性的,同时政府也都是有公共管理性的,而服务型政府的本质特点在于其服务型的功能定位,这点上是没有多大争议的。

(二)服务型政府的构建

关于什么是服务型政府,学者们给出的定义不大相同,主要分歧仍是集中于政府的产生、授权、性质、职能和价值五个维度,但作为我国现阶段政府如何转型成服务型政府,则很多观点比较一致:减少政府管理权限,提高社会自我管理能力,加强政府办事效率等等。不过,按照这些模式打造的政府几乎成为一个完美的政府,而完美的政府在现实中也是不存在的。因此,问题还是要回到核心。服务型政府的构建,核心是什么?从众多定义中,删去现代政府的共同发展方向,就会留下核心的内容,即把服务型职能作为政府的根本职能。无可否认,任何政府都具有公共服务的职能,同时也具有管理社会、引导规范社会群体、进行公共事务的裁量等职能,但服务型政府是把服务型职能作为根本职能,这是区分的唯一标准。

构建服务型政府,根据这个前提,就是小政府-大社会模式下,以大社会为主体,政府起到辅助、服务功能的管理模式。在社会先“大”起来,还是政府先“小”下去的问题上,应该是现在构建服务型政府的主要争议。从我国的国情来看,长期官本位的思想意识不但在广大官员心中,而且在被管理的社会成员心中同样根深蒂固。此外,当前,大社会的功能还很差,功能缺失和功能弱化的现象比较严重,政府仍是社会发展的主导者和社会管理的领导者。因此,目前,只能首先采取政府“小”下去,将政府放弃的职能交给社会,同时,还要引导社会正确使用这个职能,才能使得这种转型有条不紊。因此,政府改革不能激进,必须以稳定为前提,逐步进行,防止出现职能空缺,管理混乱,反而延缓和阻碍服务型政府的形成。

(三)现代服务型政府的基本特征

国内很多学者对服务型政府的特征概括,明显具有完美的倾向,有些特征实际已经不是服务型政府所独有的。例如“公平性”、“公共性”。还有的则把“服务性”也作为其特点,在逻辑上存在问题。实际上,经过转型以后,最终的服务型政府应该达到以下一些标准,或者说应该具有以下一些特征:

1、机构减少,人员精干。服务型政府是小政府—大社会,社会自我管理的能力得到提升,自我管理的功能逐步完善,而相应政府的很多管理职能给予了社会,因而机构相比以前有了很大的精简。同时,职能机构的减少,但在服务职能上却相比以前有了很大程度的拓展,服务的标准和要求也有了很大程度上的提升,出于编制上的考虑,公务员在职能领域的增加余地很小,这就对公务员的能力提出了很高要求。

2、职能明确,运作规范。服务型政府将自己的根本职能定位于服务,而大部分管理职能交予社会自身,因而,政府的大部分任务都是服务性,按照明确的分工和运作来进行服务活动。由于管理的主体是社会,因而政府的功能并不复杂,反而却相当明确,在社会的自我管理中,政府关注的重点仅仅是就服务的程度不断改进。并且,由于职能的单一性,由此引发的运作程序和方式也相应简单而规范,常规性的事务增多,政府也不再是一会“加强”这方面,一会“着重”另一方面,而是按部就班的把份内的工作做好,不越俎代庖,十分规范。

3、流程透明,沟通简单。为了服务社会成员,政府的办事流程公开明确,让每个社会成员都很清楚如何让社会提供服务,提供的是什么范围内的服务,公民有什么权利。特别是大量的政府政策规定常在网上,可随时查看,政府办公机构也随时为公民提供咨询服务。在服务型政府的模式下,公民与政府的沟通几乎是“无障碍”的,既简单,也周到。

4、民选民督,权力制衡。服务型政府的直接权力来源必须来自公民,才能彻底转变工作作风和工作效果。我国宪法规定,一切权力属于人民。但在实际决定公务员人选和政府权力机构负责人时,基本上是间接的权力授予,因此,在传统政府模式下,工作人员更倾向于对权力直接授予者服务,这就容易造成“只唯上不唯下”现象。除了转变直接权力授予方式,对公务员的任用,能由全体社会成员来决定,才能根本得到扭转。此外,为了防止公务员利用手里的公共权力谋求私利,滥用公共财政,必须有有效制衡的权力机构或实体进行监督,并且监督实体必须有监督的意愿和能力,从而保证服务型政府职能的正常运作,不发生扭曲和偏移。

二、 构建服务型政府对公务员队伍的要求

按照上述分析和构想,这种服务型政府的构建过程中,同样也必须对公务员队伍进行转型,这是构建服务型政府的内在要求。因为,归根到底,服务型政府的运转和职能的落实要考靠政府的工作人员——主体是公务员来执行,因此,这种转型的要求是必然的。

(一) 服务型政府建设与公务员素质的关系

建设服务型政府的根本环节是进行职能上的重新划分,正如前文所述,政府的让权过程是一个逐步进行的过程。首先是区分哪些是应由社会管理的职能,而后,进行政府与社会共管,然后过渡到政府监管社会管理,发展到最后由社会管理,政府服务这样四个步骤。在这一过程中,公务员的素质有很大的关系。一方面,这四个阶段中,政府的职能定位不同,管理的范围和方式也不同,客观上要求公务员能够及时适应这种发展变化的趋势,不断调整工作的思路和方式,正确区分不同阶段政府的管理权限和方式,促进服务型政府的建设;另一方面,随着政府转型的逐步到位,政府职能中公共服务的要求越来越高,对公务员提高公共服务能力也是很大的考验。这一过程中,需要公务员充分发挥创造性,来应对这一背景下所产生的种种新问题,还要能把握原则和方向,保证政府职能不抢位也不错位。

(二) 服务型政府运行与公务员行为的关系

服务型政府建立后,正常运转与公务员的行为有着直接关系。服务型的工作效率要很高,才能真正提供有效的公共服务,减少社会成员的生产生活成本。而工作效率不但要靠公务员积极的工作态度,还要靠各个机构、服务流程中的各环节上的公务员之间协调配合。因此,在此种要求下,公务员的行为很大程度上影响服务型社会的正常运行。此外,服务程度也与公务员深入了解公众服务需求有很大关系,虽然服务属于被动式工作,但服务渠道却可以在需求达到一定程度之前设置完毕,减少被动压力,这与公务员的素质也有很大关系。

(三) 服务型政府形象与公务员道德的关系

服务型政府运作的同时,政府形象就会成为公众对政府服务的真诚与质量评价的一个重要指标,是政府公信力大小的重要因素。虽然公正廉洁、周到热情、及时有效的政府形象不是服务型政府所独有的要求,但却是服务型政府应该具有的形象。而公正廉洁、周到热情、及时有效正是靠公务员队伍的职业道德所外化出来的。这种服务型政府中的公务员道德源于一种服务型公务员文化的积淀。通过这种文化环境的形成,在公务员道德意识中,建立了服务的价值观指向,服务标准的公认准绳,以及服务观念的是非评判等。同时,职业道德的约束又强化着这种服务型公务员文化的韧性和强度,起到了教化后来进入服务型政府工作的新公务员们,由此不断继承不断深化。

(四) 服务型政府的公务员队伍应具有的特点

正因为如此,服务型政府对服务型公务员队伍相应提出了要求,内化为服务型公务员队伍的特点,同时也成为服务型公务员队伍建设的目标:

1、在思想意识方面,具有公共服务的职业道德。服务型公务员在思想意识方面的特点,主要包括公仆意识、法治意识、服务需求意识、廉洁意识、服务效率意识等职业道德内容。(1)公仆意识是指具有明确的人民群众为主人,公务员为仆人的地位意识。这种公仆有别于一般意义上的主仆意识,而是把人民群众整体作为服务的对象,为人民群众这一整体无条件的服务。(2)法治意识是指公务员要有极强的依法行政的观念,在法律赋予的权力范围内,积极的服务,不能擅自越权,不能代替社会管理,严格依法提供服务帮助。(3)服务需求意识来源于市场上企业生产产品时,从企业优势定位到市场需要定位,发展到现在的顾客要求定位。服务需求意识也是如此,公众需求什么样的服务,需要进行怎样的服务,政府则尽可能提供满足这种需求,公务员相应应该具有积极关注这种需求以及根据这种需求提供服务的意识。(4)廉洁意识是指公务员应该廉洁自律,以提高公共服务的公信度。(5)服务效率意识是指公务员应具有达到一定效率的服务才是有效的服务的观念,并以此提高自己的服务水平。

2、在知识结构方面,具有现代服务型政府管理的相关理论。公务员应对现代服务型政府的理念、服务型政府运行机制、服务型政府管理方式、服务型政府与管理型社会等相关理论知识进行系统的学习。这些知识结构是公务员适应政府转型的基础,是公务员理解服务型政府理念的前提。正是由于服务型公务员具有服务型政府管理的相关知识,才能认真领会党的关于构建服务型政府的决定以及其他相关文件指示,把握公务员转型期的个人目标和差距,以及在落实各项服务性工作过程中的实际效果的衡量。这种知识结构应该是系统的,是全面的,既了解服务型政府的历史发展,又能把握服务型政府的发展方向和本质内涵。

3、在行政技能方面,具有高质量服务产出的能力。

“能力是人的综合素质在现实生活中表现出来的,正确驾驭某种活动的实际本领和能量,是实现人的价值的一种有效方式,也是社会发展和人生命中的积极力量。”能力既有先天形成也有后天形成。这里主要是对后天形成的行政技能有所要求。如果把公务员的服务也看作一种产出的话,那么公共产品就是公务员所提供的公共服务。服务型公务员所提供的应该是高质量的服务产品,而这种产品的产生正是源于公务员的行政技能。(1)正确的政治判决力。作为政府公务员,对问题的政治判断要很敏感,要能站在正确的立场上处理问题。在服务型政府在为社会成员提供服务的过程中,同样也有政治性问题存在。例如,在拆迁纠纷的问题上,政府究竟是应该给开发商提供强制拆迁的服务,还是应该给“钉子户”提供继续在原地生活下去的服务,实际上就涉及到政治问题,服务的方式、服务的对象选择不准,就可能引发政治问题。因此,即使是服务型公务员,同样应具有政治判决力,这是我党对广大公务员队伍的基本要求。(2)洞悉服务对象心理的理解力。服务要能达到效果,具体要涉及和服务对象进行沟通。而如果能够具有应用心理学的技能,洞悉服务对象的心理,从而应和服务对象的心理要求,采取适合的方式方法进行服务,效果肯定要好得多。心理沟通的这种理解能力其实并不难,也很有科学根据,只要加以系统培训,是完全可以掌握的。(3)良好的统筹协调能力。提高办事效率,提高服务质量,对于良好的统筹协调能力具有很高的要求。服务是多方面的工作,服务对象同时也可能是多个对象,要保证有限的服务资源能够得到最充分的利用,发挥最大的效力,就必须统筹协调好服务的顺序,投入的程度,服务的方式,服务的周期等等问题。统筹协调的关键是要分清主要矛盾和次要矛盾,学会科学分配时间资源、服务资源,能够进行科学的排列组合设计,使得问题按照最短的时间、最少的投入获得最好的效果。(4)较强的化解矛盾的能力。服务性工作同样也会产生矛盾,在服务对象之间的利益获得的多少,服务的先后程度,政府提供的服务与群众的需求之间等等都可能产生矛盾,而作为政府与服务对象之间的公务员群体,就必须能够化解这些矛盾。化解矛盾是公务员的一项基本的行政技能。服务型政府除了提供大量的服务产出,就是维护现在的社会机制正常的运转,而其中化解矛盾也是政府的一项大任务。实际上,从某种意义来说,化解矛盾也是一种服务,而且是相当重要的服务内容。(5)符合政策的创新能力。服务型政府的管理难度相比传统政府有了很大提升。这是因为服务型政府是新生事物,而管理型社会同样也是,这两者的组合必然产生很多新问题。再有,服务的需求各式各样,不同群体的服务需求不同,即使是相同的群体也有不同的需求,从群体到个体都有着对服务不同的要求,因此,由于需求的多样化,也导致服务型政府工作的复杂化,这就要求服务型公务员能够创新的解决问题。而这种创新的尝试又不能违反政策,因此,在坚持政策的前提下的大胆创新,就成为公务员的一项重要的行政技能。

三、 打造服务型公务员队伍的基本路径

所谓服务型公务员,简言之就是适应服务型政府要求的公务员。随着政府向服务型转型,公务员队伍同样也面临转型的问题,主要有以下方式:

(一)将培养周期向大学延伸,从大学生中选拔锻造具有服务型公务员素质的人员。

服务型公务员是长期代表政府工作,处理问题的群体,关系到政府各项方针政策的落实,关系到人民群众的利益诉求的满足程度。因此,服务型公务员队伍的素质要求是很高的。当前,在公务员选拔过程中,基本上属于不进行培养,短时间选拔,这种选拔的质量很难达到更高的层次。因此,可以在全国大学中设立公务员选培办,按照军官选培办的模式进行提前选拔,针对性培养,高比例的淘汰,从而保证服务质量。这样一来,具有三个方面的优势:一是针对性培养时间长。可以充分利用价值观、行为习惯的生理重要形成时期,对公务员候选对象进行针对性培养,更有助于把公务员的能力、素质要求潜移默化,为候选对象所接受。二是观察淘汰期充分。利用四年来观察和淘汰不适合公务员队伍的人选,比起现在的笔试和半个多小时的面试,无疑要准确的多。特别是现在考前应试培训机构的增加,能够训练考生以一个行为假象骗过考官,给选拔带来难度。因此,更长的观察淘汰期更有助于选拔准确。三是淘汰起点高。竞争的人选都是经过四年的长期针对性培养,基本素质都具有了较高的水准,在这种人选中的淘汰,当然属于水涨船高,选拔出来的更是“公共精英”,具有非常强的能力素质。

进行针对性的培养课程中,除了服务型政府的相关理论外,也要加大实践锻炼力度,到地方机构中去实习,到基层去调研,通过研究、实际操作,加深对理论的理解,打造准公务员们的服务公共的意识。

(二)科学制定选拔标准和方式,提高挑选的准确率。

选拔是进入公务员队伍的必要途径,同时也是控制公务员队伍素质的关键。当前,通行的做法是笔试考知识,面试考素质,这种笔试+面试的考试方式,仍然存在一定的问题。对于那些相貌、发言等不占优势的人选很难进行公务员的行列,而一些善于表现,长于言而衲于行的考生却常常赢得考官的青睐。因此,科学制定选拔标准和方式十分必要。

在选拔服务型公务员时,最关键的是品质、道德和实际操作水平,可以在前文的构想基础上,利用四年的时间,模拟实际问题或进行真正实际问题的解决来考察,通过四年的长期观察,判断学员的服务理念和服务意识的强弱。要树立在实践中考核是最准的考核的观念,贯彻从实践中来到实践中去的考核原则。根据这一原则,科学确立评判标准,在竞争中选优汰劣。

(一) 通过激励机制,强化服务意识和服务创新

要使得组织内的群体的某种行为得到持续的强化,有效的激励机制是必不可少的。通过激励机制,对服务型公务员队伍中服务意识强的,服务创新多的,进行激励,以明确努力方向,强化群体行为方向。激励机制既包括物质奖励方面,也包括精神奖励方面;既包括常规制度规范的奖励,也包括随机的奖励;通过这种全方位的激励,最大限度的促进公务员服务水平的提高。

激励对象的选择评价,来更多吸收来自服务对象的评判,他们更有切身的利益和感受,因而评判的也最准,最公正。激励的对象如果不准,组织希望成员的行为很可能发生逆转,产生负效应,因而,必须准确。激励的最好方法对于公务员来说就是晋升职务等级和调整到领导岗位,在此过程中,既可以更大的发挥服务能力,又可以获得自我价值的更大满足,因而要多利用晋升杠杆进行激励。

(二) 积极培育服务型公务员文化

服务型公务员文化是指服务型公务员在与服务型政府和社会公民关系中,所形成的特有的价值取向、行为习惯、道德规范等精神层面的集合。服务型公务员文化包括对服务的价值判断,对服务型公务员的职业道德的内化,对服务型公务员行为的规范等方面。这种文化的形成一方面要靠政府有意识的培养构建,另一方面还要靠公务员本身对此文化的认同和维护。此外,还有社会对服务型公务员文化的尊重和肯定。因此,培育服务型公务员文化必须三管齐下,共同缔造,促进文化的健康发展,逐步成熟。

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作者简介:何元茂,四川广元人,解放军西安政治学院副教授,大校军衔,硕士研究生导师;夏雷,浙江温州人,解放军西安政治学院军队人事管理学系讲师,本科就读于北京大学政府管理学院,研究生就读于西安政治学院军队人事管理学系。研究方向:军队人才队伍政策制度建设,地方公务员制度等。