浅谈我国政府会计体系的弊端及改革思路

晏纯清

[摘 要]随着我国经济社会转型,财政管理体制改革不断深入,预算会计将面临着进一步改革。本文通过分析我国现行预算会计制度的缺陷,借鉴国际上发达国家政府会计改革的经验,提出我国政府会计体系改革的基本思路。

[关键词]预算会计;政府会计;体系

一、我国现行的政府会计体系存在的弊端

1.束缚事业单位发展,阻碍政府只能转变。市场经济的建立,使政府职能发生了转变,原有模式不仅束缚了事业单位的发展,也影响了政府职能的充分发挥。例如,财政总预算会计只能核算预算资金的“收”和“拨”,而且核算重心在于“拨”,使得政府缺少系统的资产核算资料,也无法对预算资金的使用情况进行有效的监控,最终形成“各自为政”的局面,两者之间存在信息障碍,造成了财政部门的管理与控制功能基本落空,容易导致腐败的产生以及政府失灵。

2.制度缺乏灵活性和适应性。原有制度的行政命令式管理,对各政府单位管的过死,各政府单位难以发挥其内部的协调管理作用,造成大量财政资金在使用中的浪费和无效活动,降低了财政资金使用的社会效益,同时也不能很好地反映政府单位财政资金的运动变化状况。

3.预算内和预算外两类资金的划分,减弱了国家对预算资金的管理力度。原有模式下预算资金被分为预算内、预算外两类,预算外资金又划分为预算外财政性资金、单位创收抵支收入、应缴预算资金、专项拨款资金的所有权的管理,不利于在资金使用方面实现政企分离,不利于国家对政府单位的内部管理。

二、国际上发达国家的政府会计改革的模式

政府会计模式是政府会计实践的示范形式,按照政府会计与传统的公共预算之间的关系不同,将主要国家的政府会计分为德法模式、美国模式和英国模式三大类。

德法模式的政府会计以德国和法国为代表,大部分欧洲大陆国家都采用了这一模式,这种模式的政府会计实际上只是预算体系的附属物,政府会计机构直属中央财政部,是一套独立于所有部门首长的平行行政系统,是中央政府监督和控制公共财政特别是地方公共财政的最重要的工具。政府会计的主要目标是通过记录预算拨款的用途,进行行政控制,提高行政效率,其次才是向议会报告政府公共受托责任的履行情况。

美国模式的政府会计以美国为代表,确认基础是修正的收付实现制或修正的权责发生制,会计报告倾向于满足实际或潜在的外部使用者的需求。该模式采用基金会计形式来监督预算的执行,财务会计报告能够满足实际的或潜在的内部及外部使用者的需求,以反映政府公共受托责任为重任。这种会计模式的优点是可以达到控制和检查限定资源的使用是否符合法律和行政的要求。

英国模式的政府会计基本上摆脱了传统的预算。政府的所有活动都采用了权责发生制会计基础,预算本身也采用了权责发生制。新西兰、澳大利亚、加拿大等国家都在不同程度上应用了这一模式。以英国为例,它将会计确认基础从现金制转向应计制的改革已初步成功,除少数几个政府部门仍处于过渡阶段外,其他中央预算单位、地方政府部门和提供教育、卫生、社保等公共服务单位在内的预算单位都采用了应计制进行核算及编制财务报告,并且即将实现全面的政府会计报表合并。

三、我国政府会计体系的改革思路

1.明确政府会计主体。我国政府会计改革的第一步应当是明确会计主体,会计主体是会计的基本前提之一,是会计为之服务的单位或组织,只有确立会计主体,才能明确会计责任。

目前,我国理论界对会计主体的界定有三种观点:(1)政府会计就是财政总预算会计和行政单位会计,政府会计主体就是各级政府和行政单位;(2)以是否有利于界定政府受托责任,引导公共选择为基准,政府会计主体包括政府、政府部门单位和基金主体;(3)以政府机构的组成和活动范围为标准,包括各级政府和立法机构、审判机关、检察机关等。

根据公共财政理论的要求,笔者认为政府会计主体必须符合三个特性:第一,政府会计主体履行的是政府管理职能或受托的政府管理职能;第二,政府会计主体支配的是政府公共资源;第三,政府会计主体提供的是满足社会公共需求的公共产品、公共服务等。基于上述特性要求,从单位性质看,行政机关单位应当全部纳入政府会计体系。部分事业单位,主要是受托代行政府职能的事业单位,应当纳入政府会计体系。国有企业应当全部排除在政府会计体系之外,因为我国国有企业的改革方向是按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求,建立现代企业制度,实行所有权和经营权分离,国有企业是自主经营、自负盈亏的会计主体。

2.关于政府会计要素的确认。政府会计要素是政府会计工作的具体对象,是政府会计用以反映预算资金包括总预算收支和政府机关经费收支运用状况及其结果的基本因素。因而也是构成政府会计报表,以及财政总决算和政府机关决算报表的最基本的组件。我们认为,政府会计要素似可由收入、支出、结余三个要素组成。政府收入完全不同于企业收入和事业单位收入。企业收入是一种经营收入,是收入抵补支出成本之后形成企业经营成果,事业单位收入则是一种业务活动收入,依据单位对社会和个人提供服务的状况而收取。事业收入要抵补事业活动成本或费用。而政府收入则主要是向企业和个人征收的(税收),无须直接提供等价交换。政府支出也完全不同于经营和业务活动的成本。政府支出在实现财政只能的同时,主要用于维护国家机器运转,促进社会事业发展,实现转移支付和协调经济发展。

3.建立健全政府财政报告制度。政府财务状况是国家制定重大经济决策、实行宏观调控和考查政府绩效所必需的重要信息。目前我国没有实行政府财务报告制度,一些与预算收支没有直接关系的重要财务信息被忽视和遗漏。这一缺陷对政府来说,缺少政府财务状况的全面信息会使财政和经济政策的选择和预算编制缺乏充分的依据。对外部来说,预算会计信息过于简单,造成政府财务状况透明度不高,不利于立法机关和公众对政府资金分配与运行的监督和管理。(编辑/刘佳)