我国省际经济合作决策制度研究

宋　彪

摘 要：省际经济合作是我国建立统一市场、平衡地区利益的政策方向，也是省际政府契约化管理的制度创新。分权、跨区域公共产品以及博弈论揭示了财政分权体制下省际合作的动因。目前，省际经济合作决策的主体、权力配置、程序等要素散见在大量非正式规范中，诸如东北三省政府立法协作、北京938路支5线廊坊遇阻事件等典型事例还存在制度缺失或者合宪性危机。为此，国家需要从国土总体规划、地方政府产权改革、区域性管理机构设置以及公众参与等方面加强应对性的制度安排。

关键词：区域经济；合作；决策；立法

中图分类号：F832.0文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2009)04-0107-07

一、问题提出的背景

省际经济合作是新中国成立以来一贯执行的区域经济发展政策。建国初期，经过“二五”、“四五”计划的经济协作区建设，我国形成了纵向区际产业关联的封闭型经济［1］。改革开放后，依循“先富带动后富”的地缘发展政策，跨区际要素流动（如民工潮）增加，但在财政分权影响下，地方政府强化区域利益意识，地区封锁依旧严重。法国Poncet采用“边界效应”指标研究表明，中国1997年跨省贸易壁垒相当于被征收高达46%的“关税”，几近欧盟成员国之间的壁垒［2］。为促进市场一体化和地区间平衡发展，中央政府从两个向度进行制度安排：一是正面引导区域合作，譬如国务院1986年3月发布的《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》；二是反向破除地区封锁，譬如国务院1990年发布的《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》。这些制度在单一制国家构架下能否真正发挥效应，取决于央地政府之间、地方政府之间的府际关系如何构建。在法治语境下，府际关系表现正式化的制度安排。正如弗里德曼所言，只有通过操纵国家政策变量，才能对区域经济未来作出最有用的贡献［3］。

关于省际经济合作相关的文献广泛呈现在地理经济学、区域经济学、国民经济管理学以及公共政策学等领域中。笔者粗略分析一下，现有文献具有下列特点：一是将区域合作过度集中在诸如珠三角、长三角等“经济一体化”对象上，对于政府主导的东西部对口扶贫、毗邻省份粮食收购价格协调以及更多非正式性的省际、省部合作，关注程度不够。二是将“地方政府”普遍抽象化、泛化，没有充分考虑多层级地方政府在宪政权力安排和职能运用的差异。在韩国、日本，地方政府有高级、低级之别，美国地方政府不包括州政府［4］(p3-12)，我国则是省以下三至五级的地方政权。三是重视区域合作的利益协调机制，忽视决策机制的重要性。西蒙说，管理就是决策，决策贯穿管理过程的各环节。针对现有文献的不足，本文将论题框定为省际经济合作的决策制度，运用制度研究和案例剖析方法，对我国府际关系的法治化提供一些思路。之所以选择省级政府间关系，是因为省制是我国最高一级地方行政区划，是中央政府过程（governmental process）向地方政府过程过渡的实质性环节［5］(p344)。省一直是中国最主要的地域经济单元，中央对地方的领导基本上都是以省为直接对象［6］(p53)。从省制展开研究有利于了解中央政策由上至下的传导过程，以及省际政府制度创新的动力和空间。

二、省际经济合作决策的理论基础

省际经济合作是围绕跨省际经济事务进行的府际合作，是基于跨地区公共产品发生的横向府际关系。在单一制国家里，横向府际合作打破了科层制的权力传递路径，对既定的宪政架构形成冲击。宪政分权、地方自治以及区际贸易等理论解释了这种现象，并且隐含有决策理论的因子。笔者认为，解释省际经济合作决策可以从三个视角展开：分权、跨区域公共产品、博弈。

（一）分权理论为省级政府管理创新提供合理性依据

社会学家安东尼•吉登斯认为，权力是解释国家乃至人类社会的最重要因素。在他看来，资源是权力实施的媒介［4］。在市场经济体制下，分权首先表现为政府与市场资源配置的职能分工，其次是政府之间的权力配置，这是政治体系对非物质资源的管理功能［5］。弗朗西斯克•契伦伯格将中央—地方关系抽象出两种模式：一是反映传统自由主义观点的自治模型，地方政府高度自治；二是出于功能化的整合模型，国家拥有至高统治权，根据需要向地方授权［6］。这种分类大体可以对应两大政体的权力构架，但在新公共运动中，模糊国家与社会职能的治理（Governance）理论正催生着分权的新形式。在内容上，纵向分权涉及政治、经济和行政管理三个方面：政治性分权旨在培养基层民主制度，经济性分权是财政责任向地方移转，行政性分权是行政分散、授权和转移。纵向分权与地方性法规、地方自治权以及决策权向地方转移密切相关［7］。

我国在两千多年历史上缺少省制一级的自治权，围绕着地方自治长期以来一直存在着封建制与郡县制孰优孰劣的争议。建国以来，我国在宪政上赋予少数民族地区、特别行政区以及基层群众性组织“自治”属性，对大多数省以下政府不冠之以“地方自治”名义。事实上，我国长期以来为省级政府自我管理提供了丰富的制度资源：一是省际行政区划界定了政府管理的地理界域；二是省级政府拥有相当范围资源（如自然资源、企业、道路）的产权；三是省级政府拥有一套落实中央政策的政权体系；四是省级预算形成相对独立与中央的财政来源。这些因素加上1994年以来的分税制以及大量尚未纳入预算监督的非税收入，促使省级政府逐渐成为寻求独立利益、创新权力边界的“经济人”。杨瑞龙将其解释为：利益独立化的地方政府成为沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介，通过各种途径从事自发的制度创新，构成中间扩散型的制度变迁［8］。利益驱动与制度创新的有机组合，理应归因于分权理论下地方政府自主权的运用与扩散。

（二）跨区域公共产品理论为省际合作提供现实依据

在西方经济学上，公共产品理论一直是解释政府干预的切入点。有观点按照属地化原则将公共产品分为国际性、全国性、地区性和社区性四类［9］，这与主权和政权的效力范围相一致，是省际分权中事权划分的基础。我国目前缺乏具有立法意义上的跨区域公共政策资源［10］，但是省际政府跨行政区划的产品提供已成为现实并具有一定的非正式制度安排。一方面，毗邻省际资源（如跨省河流、森林、矿藏）的开发利用需要省际政策和治理机制；另一方面，省际交换比较优势形成的省际贸易要求省际利益调和与平衡。缘此，跨区域公共产品不是需要与否的问题，而是如何提供的问题。经济学家奥茨基于消费偏好在地方政府间存在差异建立起“分权化理论”，总结出公众通过“退出”、“用脚投票”方式选择符合自身偏好的地方公共服务的“退出—意愿表达”模式［11］。这种公众跨区域选择公共服务的方式，在我国长期存在并愈加强烈，譬如外地人在京沪置产、投资者选择低税率区投资。在囿于行政区划的制度壁垒影响到政府以及公众利益时，跨区域公共产品就成为省际政府必须联合提供的服务。

（三）博弈理论为省际决策提供可能的合作形式

博弈论是研究理性人之间冲突与合作的学科。在经济学分析中，博弈论突破了决策与价格参数之间的关系，将个体效用函数建立在个体与他人策略选择基础上，有利于呈现现实世界的机理［12］。跨区域是一个多种利益组合的组织，每一利益集团都有各自的偏好和价值取向，因此，跨区域发展需要府际博弈，寻求折衷的目标方案。不过，这种博弈通常要符合宪政秩序。有学者指出，博弈论主要依赖“强理性”，新制度经济学几乎完全依赖“弱理性”［13］。温特也从社会互动角度指出博弈论只注重利益层面的权衡和战略性行动选择［14］。新制度经济学代表人物道格拉斯•诺斯就把制度视为一种博弈规则，制度变迁就是游戏规则的变迁［15］。倘使有清晰的产权边界与利益协调制度，博弈的频率与功效就会降低。