职业教育管理制度的三大缺失剖析

摘要：职业教育管理制度的缺失是阻碍我国职业教育进一步发展的症结所在。它没有能够真正地重视职业教育，职业教育发展的战略重点地位未能落实，政府统筹乏力，投入严重不足；实行多头管理、集中管理，重视职业学校教育，轻视职业培训，漠视其他教育类型中的职业教育，职业教育管理机构协调管理的职能未能理顺；行业企业以及其他利益相关者深度参与职业教育管理的长效机制未能形成，中、高等职业院校办学模式封闭。

关键词：职业教育；管理制度：缺失

作者简介：钟艳华(1970--)，女，湖南益阳人，广东省顺德职业技术学院科研人员，主要从事职业教育研究。

课题项目：本文系全国教育科学“十一五”规划课题…大职教观视野中的职业教育制度变革研究”(课题编号：E|A060224)的阶段性研究成果之一。

中图分类号：G710

文献标识码：A

文章编号：1001-7518(2009)10-0012-04

对于职业教育发展而言，制度是第一位的。可以说，近年来，我国职业教育发展之所以取得了一定的进展，主要是因为我国在职业教育制度安排上取得了一定的突破。同时，我国职业教育的发展又不尽如人意，还不能担当起为处于工业化进程中的知识经济发展培养大批高技能型人才的重任，仍然存在着诸多阻碍其进一步发展的深层次障碍，那也主要是因为我国职业教育制度的设计和安排不尽合理所致。基于职业教育管理制度是制约我国职业教育发展的关键因素这一认识，职业教育管理制度的缺失则是阻碍我国职业教育进一步发展的症结所在。本文拟采用广义的职业教育管理制度概念，主要是指国家权力机构对职业教育事业所进行的决策、组织、管理和领导的制度。本文中，基于“大职教观”的视角，笔者分别从职业教育与社会经济协调发展、职业教育管理体制自身以及行业企业等其他利益相关者参与等层面对职业教育管理制度的主要缺失进行剖析。

一、人们(特别是各级地方政府领导)没有能够真正地重视职业教育，职业教育发展的战略重点地位未能落实。政府统筹乏力，投入严重不足

从职业教育与社会经济协调发展的关系层面来看，各级政府对职业教育的重视程度如何(笔者以为，职业教育投入是其重要指标)，各级政府如何处理职业教育与其他教育类型以及其他社会经济发展的关系等，都属于宏观意义上的职业教育管理制度的范畴。总体来看，人们鄙薄职业教育的观念仍然大量存在，职业教育还没有引起人们(特别是各级地方政府领导)的足够重视，政府统筹乏力，对职业教育与社会经济发展未能实现有效统筹，未能切实地把职业教育纳入到社会经济发展整体政策之中，对职业教育的投入更是严重不足。

近年来，从国家的大政方针来说，职业教育已经被视为“十一五”期间我国教育发展三大战略重点之一，各级政府对职业教育的重视程度有所提高，对职业教育的财政投入大幅度增加，职业院校招生规模迅速扩大，基础能力建设得到加强。在“十七大”报告中，党中央和国务院再次提出要大力发展职业教育。从理论上讲，既然职业教育被看作是“十一五”我国教育发展的三大战略重点之一，那么教育先行的社会经济发展战略就首先应体现在对职业教育的重视上，对职业教育发展与经济和社会政策进行整体设计，针对职业教育和社会经济发展各领域的关联性，综合处理好职业教育发展过程中所面临的各种问题，尤其要确保优先加大对职业教育的投入。

然而，从各级地方政府及其领导所扮演的角色来看，对正处于转型期的我国社会而言，由于政治体制改革没有跟上。经济发展水平如何几乎成了对各级政府领导进行政绩考核的惟一硬指标。于是，在决策及其他运作中，各级地方政府及其领导就把增加财政收入作为首要任务。相应地，就忽视了作为软指标的教育(包括职业教育在内)发展。具体表现为：未能基于一种整体的视角和长远的眼光综合治理和处理好职业教育发展过程中的各种问题，未能切实地把职业教育纳入到社会经济发展整体政策之中进行通盘考虑，政府在发展职业教育中的角色不到位，对职业教育和社会经济的协调发展统筹乏力。

职业教育财政投入力度及其增长幅度可以作为衡量各级政府对职业教育重视程度的重要指标。相比较普通教育而言，职业教育是一种需要较高成本的教育。世界银行研究表明，职业学校生均经费为同级普通教育的2.53倍，实验实习设备设施的成本更高。因此，对职业教育的财政投入应该加大。近年来，各界呼吁加大对职业教育的投入，然而，投入严重不足，仍然是宏观层面职业教育管理制度缺失的重要表现。就分行业城镇固定资产投资增长速度而言。教育投资增长速度很慢。根据国家统计局发布的2006年国民经济和社会发展统计公报，在分行业城镇固定资产投资增长速度分析中，农、林、牧、渔业为30.7％；采矿业为28.9％；制造业为29.4％：电力、燃气及水的生产和供应业为12.5％；建筑业为50.1％：交通运输、仓储和邮政业为25.7％；信息传输、计算机服务和软件业为14.4％；批发和零售业为23.0％：住宿和餐饮业为37.4％：金融业为11.7％；房地产业为25.4％：租赁和商务服务业为37.0％；科学研究、技术服务和地质勘查为9.5％：水利、环境和公共设施管理业为22.2％；卫生、社会保障和社会福利业为17.0％：文化、体育和娱乐业为23.9％；公共管理和社会组织为18.3％：居民服务和其他服务业为34.5％：教育仅为7.5％。可以看出。只有教育投资增长速度最小.位于所有行业的末尾。而在对教育的投资中.对职业教育的投资增长速度更慢。这不能不引起人们的深思。

现实中，由于扩招等诸多原因，职业教育投入不足的问题尤为突出，已成为制约职业教育发展的关键因素。据统计，由于学生数量增长迅猛，导致生均资源占有量连年下降,2006年中等职业学校的生均校舍建筑面积、生均仪器设备值、生均图书、每百名学生拥有计算机等教育资源，分别比2005年同比下降了0.72％、0.69％、1.45％、0.75％。如果这一问题不能尽快得到有效解决，势必影响职业教育的质量。f31iE是由于职业教育投入不足，才使得职业学校办学遇到了资金上的困难。笔者对79位中等职业学校校长(包括少数副校长)和70位中等职业学校骨干教师问卷调查发现，办学经费严重不足，导致实习实训设施、教师待遇等无法改善。是当前中职学校所面临的最大困难。

不仅如此，各级政府对职业教育和社会经济发展的统筹乏力还体现在没有把职业教育纳入到社会经济发展整体政策之中通盘考虑，没有认识到职业教育发展离不开其他社会部门的参与和支持。

二、职业教育管理体制实行多头管理、集中管理，重视职业学校教育。轻视职业培训。漠视其他形式职业教育，职业教育管理机构协调管理的职能未能理顺

从职业教育管理体制本身层面来看，实行的是多头和集中管理，重视职业学校教育。轻视职业培训，漠视其他教育类型中的职业教育，职业教育管理机构协调管理的职能未能理顺。

职业教育管理，是指国家权力机构对职业教育事业所进行的组织、管理和领导；“体制”，乃“国家机关、企业、事业单位等的组织制度”。职业教育管理体制，是指国家权力机构对职业教育进行管理的组织制度，是国家行政体制的重要构成。其中，对职业教育进行管理的组织机构的设置和权限划分则是职业教育管理体制的重要内容。职业教育的行政组织有各级政府的职业教育行政组织，有各相关部门和行业的职业教育行政组织，有各企事业单位的职业教育行政组织。各级地方教育行政组织接受当地政府和上级业务部门的双重领导：各有关部门和行业及企事业单位的教育行政组织接受政府教育行政部门和上级业务部门的双重领导。

现行职业教育行政管理体制呈现出“分割”的突出特点。它是在国务院统一领导下。分级分工。按照系统归口。由业务部门领导和管理，教育行政部门实行综合管理：技工学校和职业培训机构由劳动部门综合管理。高职院校由中央有关部委、省(市)有关厅(局)、地(市)主办；绝大多数由省(市)主办，并由相应的高教司(局)或教育厅(局、委)高教处统筹管理，也有相当部分直属于普通高校，依托普通高校办学。大多数中专学校现在由省(市)管理，少数仍由中央部委管理：教育部对中专教育实行统筹和业务指导：部委负责管理所属中专学校的各项工作，并对本系统地方所属中专学校负责业务指导：省级有关厅局负责管理所属中专学校的各项工作：地方教育部门对本地区的所有中专学校负责指导。国家劳动部门负责技工教育的综合管理，包括技工学校教育和企业职工培训；省(市)的劳动部门综合管理本地区的技工学校和直接管理所属技工学校的工作：地(市)、县级劳动部门管理本范围内的技工教育和培训工作；高级技工学校主要是地方劳动厅(局)、行业企业举办，由省、地两级的劳动部门综合管理。职业高中由教育部门综合管理，并由地(市)、县(市、区)的教育部门具体管理。一般来说，为了提高管理的效益，作为我国职业教育体系的有机组成部分，其他教育类型中的职业教育也应该纳入到职业教育管理体制之中。实际上，这些类型的职业教育一概在现行的职业教育管理体制之外，依附于其他的教育行政组织。

现行职业教育管理体制曾为我国社会经济发展以及现代职业教育制度的建立发挥过重要的作用。随着我国社会经济由计划经济体制向市场经济体制的转型，它已经不能适应我国社会经济发展以及职业教育本身发展的需要，已经成为我国职业教育进一步发展的障碍，亟待改变。2002年8月，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》明确提出了要建立并逐步完善在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制。实行分级管理、地方为主，意即强化地方(特别是市或地级)政府的统筹作用，统筹规划、统筹办学、统筹资源、统筹政策，以促进本行政区域内职业教育与其他类型教育的协调发展；政府统筹，意即在国务院领导下。建立职业教育工作部际联系会议制度，研究解决职业教育工作中的重大问题，协调国务院有关部委共商职业教育改革与发展大计，各省、直辖市、自治区都应建立相应的制度。

尽管如此。基于对现行职业教育管理体制的分析，仍然可以发现存在如下严重弊端：

其一，实行的是多头管理，彼此间缺乏协调。职业教育作为一种重要的教育类型。不管是从行政组织机构设置还是从各自权限及其职责的划分上，对其管理应该有一个基本协调一致的管理制度体系，使各相关管理部门不至于出现职责的交叉和管理标准的各异等问题，也能协调。然而。当前我国这种条块分割式的职业教育管理体制，却从制度上支解了职业教育整体，使其对各类职业教育的管理之间缺乏协调，各自为政，从中央到地方一概如此。这些弊端极大地降低了职业教育管理的效益。此外，中职和高职分别属于不同的部门管理，不仅不利于职业教育资源的统整以及管理效益的最大化，而且很容易导致按照普通高等教育规律办职业教育，并且助长高职院校追求升格的倾向。

其二，重视学历教育管理。轻视职业培训管理。以开展学历教育为主的职业学校教育是当前我国职业教育体系中的绝对主体，因此围绕学校形态的职业教育这一中心进行管理，是无可厚非的。然而，在提倡开展终身教育的知识社会，职业培训作为职业教育体系中非常重要的组成部分，理应受到人们的重视，不管是劳动和社会保障部门举办的培训，还是企事业单位举办的培训，抑或是其他社会机构举办的培训，等等。我国当前的职业教育管理体制是基于对职业学校教育进行管理这一初衷而设计的，对各类职业培训的管理却非常薄弱，尤其是对企业内的在职培训、各类社会培训机构以及职业学校举办的职业培训等领域没有予以足够的重视。

其三，没有把普通教育(主要是指普通中小学和普通高校)中的职业教育(包括普通中小学的职业生活教育、普通高校的职业技术学院以及职业资格证书教育等)纳入到职业教育管理体制之中。重视在普通教育中渗透和开展职业教育，既是一个世界性的趋势，也是知识经济发展对劳动者素质以及为培养合格劳动者奠定基础的普通教育的必然要求。为了确保普通教育中的职业教育质量，理应把普通教育中的职业教育纳入到职业教育管理体制之中，然而，对普通教育中的职业教育进行管理，在当前我国的职业教育管理体制中几乎是一个空白。当前在我国，这一职责是由基础教育管理体制和普通高校所承担。基于职业教育和普通教育两种教育类型存在本质差异这一认识，目前对普通教育中的职业教育进行管理的这种模式，必然会导致普通教育中的职业教育活动流于形式，也达不到人们的预期目标。

其四，职业教育管理的权限过于集中，职业教育机构(特别是职业学校教育)缺乏应有的办学自主权。现行的职业教育管理体制，是依附于政治体制并脱胎于计划经济的，也因此，它带有浓厚的控制和集中管理的特征，决策缺乏民主，各类职业教育机构(特别是中职和高职)缺乏应有的自主权。在这种管理体制下，举办者和管理者合一，各类职业教育机构不具有独立的法人资格，对职业教育机构(特别是中职和高职)的管理权限基本上集中在相关的主管部门，特别是在招生规模、校园扩建、办学经费拨付和支配、师资聘任和使用、领导的任命、专业的设置、课程教材的选用等诸多事关职业教育发展的重大问题上，基本上是由主管部门包办，办学者没有充分的话语权。

三、行业企业以及其他利益相关者深度参与职业教育管理的长效机制未能形成，中、高等职业院校办学模式封闭

从行业企业以及其他利益相关者的参与层面来看，现行的职业教育管理体制基本上局限于教育部门和劳动部门内部谈职业教育。而几乎把其他利

益相关者排除在外，行业企业、经济部门、行业协会、工会组织、雇主代表以及受教育者群体等利益相关者在职业教育管理实践中严重缺位，它们深度参与职业教育的长效机制未能形成，中、高等职业院校的办学模式封闭。

目前，中职和高职居于我国职业教育体系中的绝对主体，职业院校办得好坏直接关系到我国职业教育发展的成败。而职业院校办学模式的选择则是提升职业院校办学质量的关键环节，也是关系到确保高职院校就业率和提高毕业生就业质量的重要保证。作为与普通教育相区别的职业教育，最主要是通过培养动手能力强和综合素质高的毕业生而彰显其特色的。而行业企业等利益相关者的深度参与对职业院校办学极为重要，可以为职业院校在专业设置、课程教材开发、实习实训基地供给、师资队伍建设等方面提供坚实的支持。可以说，传统的、封闭的职业学校教育不可能培养出技能型人才，缺乏行业企业以及其他利益相关者深度参与的职业学校教育不可能培养出技能型人才，不能让学生拥有足够实践体验的职业学校教育不可能培养出技能型人才。

然而，从对办学模式的分析来看，当前各职业院校的培养模式封闭，特别是行业企业参与不力，职业院校的校企合作非常薄弱，对实习实训等实践教学环节不予足够重视。这是当前我国职业院校办学模式的突出弊端。

就行业企业的参与来说，笔者对79位中等职业学校校长(包括少数副校长)和70位中等职业学校骨干教师问卷调查发现，在问及“贵校与行业企业的联系程度如何”(单选题)时，54.4％的人认为和行业企业形式上的联系较为密切，但缺乏校企合作的长效机制，都是各学校利用各自的资源和人脉主动找上门的：22.1％的人认为有一点联系，但不密切：回答非常密切的只有14.8％；8.1％的人认为联系很不密切，几乎没有什么联系。由此可见，只有极少数学校和行业企业的联系非常密切，绝大多数学校和行业企业有一些形式上的联系，较为密切，但都缺乏一种长效机制，甚至有近一成的学校和行业企业几乎没有什么联系。

由于行业企业参与不力，职业院校的校企合作非常薄弱，对实习实训等实践教学环节不予以足够重视，也因此导致职校生动手能力不强，就业非常困难，就业质量不高。这已成为制约职校生(特别是高职毕业生)就业的最大障碍。

笔者对2680名高职毕业生问卷调查发现，在问及“如果在找工作的过程中您发现自己要找到一份好的工作有很大困难。您认为最主要的原因是什么?”(单选题)时，35.7％的高职毕业生认为主要是因为专业动手能力不强导致找工作困难；25.4％的高职毕业生认为主要是知识不全面才导致找工作困难：20.0％的高职毕业生认为主要是由于学历太低导致找工作困难：12.4％的高职毕业生把找工作困难归因于没有过硬的后台；6.5％的高职毕业生选择其他。

由此可见，尽管国家已经明确提出“依靠行业企业发展职业教育，推动职业院校与企业的密切结合”、“以企业行业为主体，开辟高技能人才培养的多种途径”等规定，然而，由于相关政策没有力度，缺乏督促行业企业参与高等职业教育的强制性规定和举措，也没有配套政策加以支持，更由于我国的行业企业基于自身利益考虑不愿意参与职业教育、行业协会本身就不发达以及确保行业企业参与的体制存在障碍，因此总体来看，绝大多数职业院校的校企合作是不尽如人意的。一般情况下，各职业院校只有依靠发挥自身的有限资源，各显神通。这也使得大多数职业院校的校企合作机制流于形式，没有长远规划。人才培养模式变革已势在必行。当然，从学校的角度看，由于包括中职和高职在内的绝大多数职业院校最初脱胎于普通教育。也由于人们对职业院校办学规律的认识不够，由此也会一定程度上降低人们开展校企合作的强烈意愿，按照普通教育的规律举办职业教育。

现行的职业教育管理体制基本上是局限在教育部门和劳动部门内部谈职业教育，把其他的利益相关者排除在外，也因此它与其他利益相关者发生联系的机制和制度没有建立健全起来。职业院校办学模式的封闭，不仅体现在行业企业参与不力上，而且还体现在包括经济部门、劳动部门、行业协会、工会组织、雇主代表、社区以及受教育者群体等在内的其他利益相关者没有能够充分地参与到职业教育管理之中，没有能够为职业院校学生提供足够的参与社会实践的条件，职校生从事社会兼职以及其他社会实践的机会太少。由此也导致学生毕业后的社会适应能力差。