发改委、卫生部负责人就医改意见和实施方案发布答记者问

本刊编辑部

新华社北京4月7日电《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）的通知》（以下简称《实施方案》）近日已相继公开发布。就此，记者采访了国家发展改革委、卫生部负责人。

问：深化医药卫生体制改革文件制定历时两年多，并向社会公开征求意见，请介绍文件的起草过程和吸收采纳社会意见的情况。

答：2006年6月，国务院决定成立以国家发展改革委和卫生部牵头、16个部门参加的深化医药卫生体制改革部际协调工作小组（以下简称工作小组），研究提出深化医药卫生体制改革的总体思路和政策措施。

党中央、国务院高度重视医改文件的制定。2006年10月23日，胡锦涛总书记在中央政治局第三十五次集体学习会上发表重要讲话，强调了坚持公共医疗卫生的公益性质，为深化医药卫生体制改革指明了方向。温家宝总理于2008年4月中旬主持召开了两个深化医药卫生体制改革工作座谈会，听取了各界代表的意见，提出医改要真正做到让老百姓得到实惠、让医务人员受到鼓舞、让监管人员易于掌握。本届政府成立后，李克强副总理多次主持会议研究医改文件的修改完善，提出了近期推进五项重点改革及其工作要求。在医改意见的形成过程中，国务院原副总理吴仪也多次听取工作小组的汇报，并主持召开座谈会专门听取全国人大、全国政协专门委员会的建议和意见。

在两年多时间里，工作小组深入各地进行了大量实际调研，专题研究重点难点问题，广泛听取各方意见，并委托世界卫生组织、北京大学等国内外知名机构，开展独立平行研究，同时在网上公开征集建议方案。在此基础上，起草了《意见》。2008年2月29日和9月10日国务院两次召开常务会议对《意见》进行审议。

2008年9月底，《意见（征求意见稿）》分别征求各省（自治区、直辖市）人民政府和国务院各部委（直属机构）及民主党派、人民团体的意见，并于10月14日-11月14日，全文向社会公布，问计于民，引起各方面积极反响。共收到31个省（区、市）和72个国务院部委（机构）及8个民主党派、人民团体的反馈意见。收到群众意见35929件，其中网民意见31320条，传真584份，信件4025封。

工作小组对收到的意见和建议进行了认真研究和逐条分析，本着尽可能吸纳的原则，对《意见》进行了190余处修改，不少好的意见被吸纳到文件之中。主要包括：一是增加了改革的近期目标。二是针对农民工、老年人等群体反应强烈的医保关系接续和异地就医报销问题，增加了医保关系转移接续和异地就医结算等内容。三是针对调动医务人员积极性的建议，增加了保护医务人员合法权益、重视护士和护理工作、增进医患沟通等内容。四是针对基本药物定价和供应方式争议较多的情况，将“基本药物由国家实行招标定点生产或集中采购，直接配送”修改为“基本药物实行公开招标采购，统一配送”，将“统一制定零售价”修改为“国家制定基本药物零售指导价格，在指导价格内，由省级人民政府根据招标情况确定本地区的统一采购价格”，给地方操作留有空间。五是对《意见》第五部分进行了修改充实，使五项重点改革的路线图和时间表更加清晰。六是针对反映《意见》文字不够通俗的意见，对文字进行了上百处修改，力求表述更加准确、易懂。同时，为增强《意见》的可操作性，根据国务院决定，起草了《实施方案》，相当一部分对《意见》的修改建议在《实施方案》中得到了反映。对于一些更具体的建议，将在今后陆续下发的操作性配套文件中予以研究、采纳。

2009年1月21日，国务院常务会议再次审议并原则通过医改文件。2009年2月5日，中共中央政治局常委会审议并原则通过了医改文件。

因此，《意见》和《实施方案》是在党中央、国务院的直接领导下，汇集社会各方面的智慧，反复论证修改形成的。

问：请介绍《意见》和《实施方案》的重点内容，有哪些特点。

答：《意见》与《实施方案》的起草，贯彻落实党的十七大精神和科学发展观的要求，始终贯穿公共医疗卫生公益性这条主线。在基本原则上，一是坚持把维护人民群众健康权益放在第一位，着力解决群众反映强烈的“看病难、看病贵”问题。二是坚持立足我国基本国情，与现阶段发展水平和人民群众的承受能力相适应。三是坚持政府主导与发挥市场机制相结合，保障广大群众看病就医的基本需求，并注重逐步满足群众多样化的医疗卫生需求。四是坚持统筹兼顾，远近结合，完善制度体系。

《意见》和《实施方案》的总体目标、基本原则一致，主要任务各有侧重。《意见》着眼长远，突出深化医药卫生体制改革的方向、目标和基本框架，提出深化改革的任务和策略；《实施方案》立足当前，增强改革的可操作性，明确2009-2011年三年内落实改革任务的具体措施。

《意见》的主要内容可以概括为“一个目标、四大体系、八项支撑”。一个目标就是建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，实现人人享有基本医疗卫生服务。四大体系就是建设公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系，构建我国的基本医疗卫生制度。八项支撑就是完善医药卫生管理、运行、投入、价格、监管、科技与人才体制机制、信息、法律的建设，保障四大体系有效规范运转。

《实施方案》主要内容可以概括为“四项基本”和“一个试点”，即加快推进基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化和推进公立医院改革试点。抓好五项重点改革，将使公共卫生服务基本普及，基本医疗保障制度全面覆盖，明显提高基本医疗卫生服务可及性，有效减轻居民医药费用负担，切实缓解“看病难、看病贵”问题。

总体上看，医改方案有以下特点：

一是在改革的理念上，首次提出“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”。这一重大创新，明确了改革的方向，确立了改革的思路，既借鉴了国际普遍经验，又立足中国基本国情，对于促进我国医药卫生事业持续健康发展，保障广大人民群众健康具有重大而深远的意义。

二是在改革的原则上，明确坚持公平与效率的统一。一方面强化政府在基本医疗卫生制度中的责任和在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位，在改革初期首先着力解决公平问题，另一方面，强调注重发挥市场机制的作用，统筹利用全社会的医疗卫生资源，提高服务质量和效率。

三是在近期改革的重点上，突出基本、基础和基层。从国情和初级阶段的特点出发，提出建立基本医疗卫生制度。包括：建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，也就是全民医保；提出逐步实现基本公共卫生服务均等化的目标，缩小城乡居民基本公共卫生服务的差距；提出初步建立国家基本药物制度，努力降低药品价格和患者医药费用负担；提出健全基层医疗卫生服务体系建设，使广大城乡群众不出乡村、社区就能得到比较好的基本医疗卫生服务。

四是在改革的基本思路上，把完善制度体系与解决当前突出问题结合起来。第一次突出了对医药卫生体制改革蓝图的整体设计，同时，提出近期从改革的关键环节和群众最为关切的问题入手，着力抓好五项重点改革。

五是在改革的方法步骤上，强调由于医药卫生体制改革涉及面广，情况复杂，政策性强，方案中一些重大改革，先行试点，逐步推开。中央明确目标取向和基本原则，鼓励地方试点探索。

问：这次医改对于缓解“看病难、看病贵”问题有哪些实际措施，作为普通群众，从改革中究竟可以得到多大的实惠？

答：医改方案就是要着力缓解群众“看病难、看病贵”问题，让群众得到实惠，主要有四点：

一是平时少得病。从2009年开始，国家建立基本公共卫生服务项目，逐步按项目向城乡居民免费提供统一的疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务；同时，实施国家重大公共卫生服务项目，有效预防控制重大疾病及其危险因素，提高公共卫生服务水平，缩小城乡公共卫生服务的差距，努力使群众少生病。

二是得病有保障。扩大基本医疗保障覆盖面，使基本医疗保障制度覆盖到城乡全体居民；提高筹资和保障水平，逐步扩大门诊费用报销范围和比例，提高最高支付限额；做好医保关系转移接续和异地就医结算服务，方便医保报销，努力降低医疗费用个人支付的比例。

三是看病更方便。从基础设施建设和人才队伍建设两方面着手，提高基层医疗卫生机构服务水平和质量，力争使城乡群众不出社区、不出乡村就能享受到便捷、低成本的基本医疗卫生服务。推进公立医院改革试点，加快形成多元化办医格局，利用市场竞争，促进提高服务质量和效率。通过完善医疗服务体系，建立分级诊疗和双向转诊的分工协作机制，努力实现小病在基层、大病到医院，缓解大医院“挂号难、看病难”的状况。

四是治病少花钱。通过建立国家基本药物制度，制定基本药物定价、生产供应、使用和医疗保障报销的相关政策，减少流通环节，降低药价，保证群众基本用药的可及性、安全性和有效性；加大政府投入和监管，维护基本医疗卫生服务和公立医院的公益性，加强医疗卫生机构内部管理，降低成本，努力减轻群众的用药就医的负担。

问：请问在今后几年内，政府将增加多少卫生投入，重点投向哪些方面？

答：为支持深化医药卫生体制改革，各级政府都将努力调整支出结构，落实《意见》及《实施方案》提出的各项卫生投入政策，提高财政资金使用效益。经初步测算，未来三年，落实医改方案中的五项重点改革，各级政府需要投入8500亿元，其中中央投入3318亿元。主要用于：

一是支持基本医疗保障制度建设。政府提供资金支持建立和完善新农合、居民医保、职工医保和城乡医疗救助制度。三年内，基本医疗保障覆盖城乡全体居民，参保率均提高到90％以上。2010年，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120元。用两年左右时间，将关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工医保。

二是支持健全基层医疗卫生服务体系。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生机构按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费及所承担公共卫生服务的业务经费。政府对乡村医生承担的公共卫生服务等给予合理补助；大力支持医务人员参加各种形式的培训；鼓励社会力量举办医疗卫生机构，对其提供的公共卫生服务，政府采取购买服务等方式补助。三年内中央重点支持建设2000所左右县级医院（含中医院）和支持改扩建5000所中心乡镇卫生院。支持困难地区2400所城市社区卫生服务中心建设和边远地区村卫生室建设。

三是支持基本公共卫生服务均等化。专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安排，按照规定取得的服务收入上缴财政专户或纳入预算管理。按项目为城乡居民免费提供基本公共卫生服务，包括健康教育，老年人、婴幼儿、孕产妇健康检查，慢性病、传染病防治指导等。支持实施艾滋病、结核病等传染病防治、预防接种、农村孕产妇住院分娩等重大公共卫生服务项目。建立和完善城乡公共卫生服务经费保障机制。2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，2011年不低于20元。

此外，各级政府还将为初步建立国家基本药物制度、推进公立医院改革试点，提供必要的资金支持。

政府加大卫生投入，保障基本医疗卫生的公益性质，有利于提高广大人民群众的健康水平，逐步减轻群众医药费用负担。

问：近期重点提出，三年内实现基本医疗保障全面覆盖城乡居民，参保（合）率均达到90％以上，请介绍这个目标制定的依据和实现目标的措施。

答：扩大医疗保险覆盖面和提高医疗保险支付比例是减轻城乡居民医疗费用负担的重要途径。制定这样的目标，既考虑了群众的实际需求，也考虑了各方面条件的可能。目前，我国基本建立了针对不同人群的城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗制度，针对特殊困难人群的医疗救助制度也已逐步完善。考虑到城镇居民医保和新农合实行的是自愿参保，另外还有商业保险和多种形式的补充保险，因此我们把目标定在2011年均达到90％以上。

为了实现这个目标，《实施方案》明确提出以下主要措施：一是用两年左右时间，将关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工医保，确有困难的，经省级人民政府批准后，参加城镇居民医保。二是2009年全面推开城镇居民基本医疗保险制度，将在校大学生全部纳入城镇居民医保范围。三是积极推进城镇非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参加城镇职工医保。四是完善城乡医疗救助体系，资助城乡低保家庭成员、五保户参加城镇居民医保或新农合，逐步提高对经济困难家庭成员自负医疗费用的补助标准。

问：请介绍建立基本药物制度的必要性和主要内容。

答：国家建立基本药物制度是为了保证群众用药安全可及和价格低廉。基本药物的概念由世界卫生组织1977年首次提出，目前约有160个国家和地区不同形成地建立了基本药物制度。建立基本药物制度，有利于规范用药行为，保证用药安全，降低患者医药费用。

基本药物制度主要包括三个方面：一是建立国家基本药物目录遴选调整管理机制。科学合理确定基本药物品种和数量。二是初步建立基本药物供应保障体系。政府举办的医疗卫生机构使用的基本药物，以省（自治区、直辖市）为单位公开招标采购、统一配送、统一价格，政府举办的基层医疗卫生机构实行零差率销售。三是建立基本药物优先选择和合理使用制度。所有零售药店和医疗机构均应配备和销售国家基本药物。从2009年起，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，其他各类医疗机构也都必须按规定使用基本药物。基本药物全部纳入医保药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。需要强调的是，实施基本药物制度并不等于群众患病后只能使用基本药物，医疗机构在优先和合理使用基本药物的基础上，将根据病情的需要使用非基本药物。

问：请介绍健全基层医疗卫生服务体系的意义和主要措施。

答：目前，群众宁愿花更多的钱去大医院看病，也不太愿意去基层医疗卫生服务机构，主要是对服务质量不放心。医改方案提出要健全基层医疗卫生服务体系，一方面要通过加大基础设施建设，形成方便快捷的基层医疗卫生服务网络，方便群众看病，缓解群众“看病难”问题；另一方面要提高基层医疗卫生服务水平，把常见病治疗解决在基层，减轻群众负担，缓解群众“看病贵”问题。

《实施方案》提出从四方面健全基层医疗卫生服务体系：一是加强基层医疗卫生机构建设。完善农村医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务网络，中央重点支持县级医院（含中医院）、中心乡镇卫生院标准化建设，支持边远地区村卫生室建设和困难地区社区卫生服务中心建设。鼓励通过医疗资源重组、社会力量办医举办基层医疗卫生机构，鼓励有资质的人员开办诊所或个体行医。二是加强基层医疗卫生队伍建设。开展定向培养、执业医师招聘，完善城市医院对口支援农村制度，大幅度增加全科医生数量，提高基层医疗卫生机构的服务水平和质量。鼓励高校医学毕业生到基层医疗卫生机构工作。三是改革基层医疗卫生机构补偿机制。医务人员的工资水平，要与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。政府负责其举办的基层医疗机构的人员经费，并对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。四是转变基层医疗卫生机构运行机制。转变服务模式，开展巡回医疗、上门服务。鼓励地方制定分级诊疗标准，开展社区首诊制试点，建立双向转诊制度。全面实行人员聘用制，完善收入分配制度，强化绩效考核。

问：请介绍逐步实现基本公共卫生服务均等化的含义，有什么措施保证均等化的实现？

答：基本公共卫生服务均等化是指保证全体城乡居民均能够免费或只需少量付费就可获得安全、有效、方便的基本公共卫生服务。从保障公民健康权益的角度看，意味着人人享有服务的权利是相同的；从服务的内容看，是根据居民的健康需要和政府财政承受能力确定的，目的在于加强疾病预防控制，努力使居民少得病。

公共卫生服务的内容主要包括：疾病预防、突发公共卫生事件预防与处置、院前急救、免疫规划、妇幼保健、出生缺陷防治、计划生育技术服务、健康教育、精神卫生、采供血等。这里需要说明的是，由于我国人口多、底子薄，城乡与区域差距大，卫生机构服务规模、能力和水平差距大。因此实现基本公共卫生服务均等化是一个较长期的任务。当前，在公共卫生服务范围内，国家选择最基本的公共卫生服务项目，按项目向城乡居民免费提供服务。地方政府可在此基础上，根据当地财力和突出的公共卫生问题，增加公共卫生服务项目。

促进基本公共卫生服务逐步均等化的政策措施，主要包括：一是加强专业公共卫生机构建设。重点加强目前比较薄弱的精神卫生、妇幼卫生、卫生监督等专业公共卫生机构建设。二是落实公共卫生服务责任。明确并落实各级各类公共卫生服务机构的职责和任务。三是保障公共卫生服务所需经费。政府对专业公共卫生服务机构实行全额预算管理；提高公共卫生服务经费标准。2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，2011年不低于20元。四是加强规划和管理，合理配置公共卫生服务资源。五是改善服务，制定公共卫生服务标准、工作流程和考核办法，开展面向人群的主动服务。

问：公立医院改革是社会关注的焦点，请介绍这项改革的目标任务和实施步骤，有哪些措施能够维护公立医院的公益性？

答：公立医院改革是深化医药卫生体制改革的重要内容。目前群众看病就医主要选择到公立医院，因此它成为医药卫生行业众多问题和矛盾的交汇点，改革涉及到公立医院人事制度、治理结构、补偿机制等各种复杂利益关系的调整，涉及到调动医务人员的积极性，难度很大。同时，社会各界在建立科学的公立医院管理体制和运行机制的具体途径方面有不同看法。公立医院改革必须积极而又稳妥进行。因此，国务院决定分阶段推进公立医院改革，当前主要是抓好改革试点，具体步骤是：2009年，制定试点方案，选择若干城市和公立医院开展试点，及时进行总结评估，形成公立医院改革的总体思路和主要政策，2011年逐步推开。

公立医院体制改革试点重点在三个方面，一是改革管理体制、运行机制和监管机制，探索政事分开、管办分开的有效形式；二是推进补偿机制改革，逐步取消药品加成，积极探索医药分开的多种有效形式；三是加快形成多元化办医格局，积极稳妥推进部分公立医院转制，鼓励民营资本举办非营利性医院。通过改革，使公立医院切实履行公共服务职能，规范医疗服务行为，调动医务人员积极性，提高医疗服务效率和质量，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉、满意的医疗服务。

问：文件出台后，关键是贯彻落实，请问领导小组办公室对于推动实施有什么具体考虑？

答：医改文件的出台标志着绘就了改革发展的蓝图，要取得实效，必须按照文件的要求扎实推进，在实施中不断地探索实践。医药卫生体制改革涉及面广，情况复杂，政策性强，也是一项世界性难题，我们既要充满信心，明确目标，分阶段积极推进，又要正确看待改革中面对的问题和困难，进行长期艰苦努力和坚持不懈的探索，保障水平也要随着经济社会发展逐步提高。

为切实加强领导，国务院已成立了以李克强副总理为组长，16个部门参加的深化医药卫生体制改革领导小组，统筹组织和协调改革工作，国务院有关部门正在抓紧研究制定相关配套文件和操作性文件，并于近期陆续出台。各级政府将根据《意见》和《实施方案》，加快推进各项重点改革。要充分发挥地方政府的积极作用，对一些需要试点的重大改革，鼓励地方政府因地制宜地制定具体近期重点，开展多种形式的试点，进行探索创新。