无锡报刊亭：哪一级行政许可才算合法

孙　兵　刘　洁

城市整体利益和局部利益会有冲突，某些市民的利益也会和另一些市民的利益存在冲突。要让市民的意见能够有充分的沟通，最后形成一个多赢的局面。

城事

“风雨”报刊事

周凯(中国青年报)

2月，无锡市人民政府发布了一份《关于开展市容环境秩序综合整治的通告》，根据通告的要求，无锡市原有的1702个各类亭棚车点全部在整治范围内，其中包括256个报刊亭。

从2月23日开始，这项整治工作在无锡市范围内进行，根据无锡市城市管理局3月3日公布的数字，已有244个烟酒亭、水果亭、报刊亭、彩票亭等，“由经营业主进行了自拆”。

这次整治的依据是《市容管理条例》和《道路交通管理条例》，条例中规定，未经审批不得擅自设立棚、亭、岗、摊。

无锡市政府相关人员解释，在这次的整治对象中，有一部分是合法审批的，但都是临时的，一年一批，而且是有附加条件的。“如果需要根据发展要求必须清除的，也是必须要清除的”，这些棚、亭、岗、摊，有的从上世纪90年代就开始加强管理了；而另一部分是大量未经审批的，虽然可能是某个街道、某个局批的，但实际上有些街道或者部门是越权的、无效的审批，这些棚、亭、岗、摊要集中在市一级层面，由规划管理部门来批，而不是每个部门都可以批的。

这些部门审批时收取了一定费用，便民报刊亭就变成该部门的直接利益。因此这次整治也是一种纠正行为，“谁收费谁负责做工作，谁审批谁做工作，就是依据这样的原则让违法审批者纠正错误”。

无锡市市长毛小平在新华网与网友交流时强调，整治过程中没有强拆的例子，“大部分是由业主单位自行拆除的，有关部门要求他们拆除后，由业主单位自行拆除，没有出现强拆的措施和手段。”

2月27日，无锡市城管委向媒体通报亭棚车点整治情况时，也表示“截至2月26日，有64个报刊亭经营业主主动拆除了亭棚，没有对任何一个报刊亭实施强制拆除。另外，经过宣传说服教育，还有200多个烟酒亭、水果亭、彩票亭、小吃亭等亭棚经营业主进行了自拆。”但是，中国青年报记者在采访过程中采访的近10位报刊亭、便民事业主，却没有一例是自拆，都是在凌晨被城管强行拆除。而此前，新华社、《新闻晨报》等媒体的记者都亲眼目睹过城管人员强拆报刊亭、便民亭。

追问

合法非法之辨

刘洁(中南大学舟共政策与地方治理研究中心)

无锡市政府本为“民生”着想而倡导的报刊亭事业，如今却演变成了被强行拆卸的对象。政府部门与报刊亭经营者各为其利益频频产生冲突，两者摩擦不断，而今更是引发了一些不必要的争论，这其中的原因何在?

报刊亭之所以遭到如此待遇，与它本身对社会造成的一些问题息息相关。譬如占位经营的问题，报刊亭基本设置在城区，且集中在主要道路上，大量占用人行道、盲道等现象在无锡比较突出；此外，由于历经风雨，报刊亭普遍破损不堪，侵占城市公共空间的同时也影响了市容。再譬如“挂羊头卖狗肉”现象在大街小巷中比比皆是，很多报刊亭除了经营杂志、报纸之外，还同时包揽了从茶水饮料、各类小吃与公用电话、甚至公共厕所的经营，其中也不乏一些非法出版物、碟片的销售。诸如此类的问题在各大城市中应该都存在，因此，对报刊亭的管制和规范确有必要。但是，这是否意味着报刊亭必须彻底消亡呢?

贯穿整个事件的大背景，除了政府所称的“市民对违法占道的不满”之外，最吸引眼球的一点则是某论坛在无锡举办。而事实上，政府只要一承办活动就对城市进行各式“扰民”的事件并不少见。早在去年9月，乌鲁木齐市政府就因某活动的来临下发了《关于加强乌鲁木齐市占道亭房整治工作的通知》，以秋风扫落叶之势将报刊亭进行了大规模的清理，在引发市民强烈争议后又于今年3月重新任命其“上岗”。兰州也以整顿市容为由对市内邮政报刊亭进行强制拆卸，顿时引起市民的愤怒。类似的政策对民众心理带来的负面效应早已有日共睹，无锡市竟然毫无察觉，反而愈演愈烈。在配套的事后安置措施不健全的情况下，报刊亭的消失意味着无锡市民的正常文化娱乐的消费不便，更意味着“无报可卖”的一千多户家庭的生存之计即将化为乌有。据了解，报刊亭的业主主要为家庭贫困人员、下岗职工或残疾人员，均为社会弱势阶层，他们为生活所迫而生发的极端之举无一不刺痛着我们惊诧的双眼。在政府整治市容这一桩美事的身后，暴露了政府政策执行与各方民意相违、权力运用的一意孤行。

此外，根据案例中无锡市政府给予的关于整治报刊亭的两项理由，似乎均存在着漏洞。

第一点理由中所强调的“一部分是有合法审批的，但是临时的，根据发展要求必须清除时，也是必须要清除的”，所谓的管理难道就仅意味着“乱刀横扫一片”，然后任其不闻不问?而究其深层的问题，政府对出此策的解释是：当初设置报刊亭的初衷是为了安置部分下岗职工，收取的费用也很低，而今却出现了许多进行转租谋取利润的私人承包户。换言之，本因由政府把关，梳理其中操作的报刊亭业并没得到管制，任由各类人员从中操作，谋取不正当利益。因此，报刊亭管理混乱，经营变味的缘由不在经营者，而在管理人。假如我们的审批制度严谨、管理制度规范、层层转租的现象被杜绝、部门之间权责清晰，报刊亭又怎么会出现当今的混乱局面?由此看来，政府管理上的失误造成的损失却反加压在了经营者的身上。

第二点理由更是难以令人信服。首先，报刊亭的审批权究竟在哪级政府，无锡市政府并没有告之公众。显然，权力职责的界定不是政府所能掌控的，而是由法律所规定。无锡市政府是各个区和街道的上级，并不意味着只有他的许可才合法，其他的就不合法了。即使是上级部门撤销下级部门行政许可，也是要讲究合法行政程序，至少作为相关利益人的经营者也应当拥有听证权，而非在此任人宰割。

其次。“无锡市委市政府2002年为民办实事项目”中就包括“新建邮政报刊亭30只”，数年后，这些所谓的“为民办实事”项目竟然成了非法项目。这意味着在上届政府时期，报刊亭业务是作为政府所倡导发展的事业而存在。如此没有稳定性和延续性的政策，怎能为百姓谋取利益，给予民众一个良好的未来预期?假如各届领导都依自己的意志而行，那么依法行政必将难以实现。

谁的城市?

随着城市的发展，城市规模趋于大型化，百万人口集中于有限空间形成的大城市成为一种常见的空间现象。城市变得越发复杂，不同经济活动的衔接和协调成为一个重要的工作，对城市管理也提出了非常高的要求。城市管理科学高效，有利于城市这一复杂的经济体系有效运转，持续创造财富。

从这个意义上讲，无锡市政府对1702个各类亭棚车点进行综合整治，是无锡市加强和改进城市管理的一个措施，它有利于无锡市城市形象的改善，城市竞争力的提高和未来的可持续发展。按照城市发展

的内在要求对城市进行改造，是值得肯定的。

无锡市政府的行为受到诟病的原因在于，对亭棚车点进行整治的行为损害了部分市民的利益，而这部分利益受损的市民并未得到相应的补偿。根据相关报道，无锡市一位处长在介绍无锡本次整治的背景时提到了两点：第一，一个世界性的论坛即将在无锡举办；第二，市民对违法占道经营表示反感。世界性论坛的举办，有利于无锡市国际形象的塑造，对于无锡市的长期发展是有利的，全体市民都将从发展中获益。而拆迁却损害7部分市民的当前利益。因此，这涉及到整体利益和局部利益之间的关系，也涉及长期利益和短期利益之间的关系。市民对违法占道经营反感，反映7一部分市民和另一部分市民利益之间的冲突。问题是，无锡市政府在其中应该扮演什么样的角色?

根据城市管理的有关理论，城市市民和城市政府之间的关系与企业股东和经理层之间的关系是类似的。在企业里，股东是企业的所有者，企业股东指定企业的经理，而企业经理负责管理运营这些财产，创造的财富归全体股东共同享有。同样。城市市民是城市的所有者，城市市民通过投票民主选举出城市管理者，城市管理者根据市民的授权对城市进行管理。最为重要的是，无论企业的经理，还是城市管理者，都是股东或市民所作决策的执行者，而不是决策的制定者。

反观无锡市政府的行为，显然与上述理念存在着冲突之处。无锡市政府决策并没有经过市民的充分讨论，无锡市政府只是根据《市容管理条例》和《道路交通管理条例》，认为报亭是违法的，就做出了拆迁决策。事实上很多经营者都取得了相关部门的允许，手续是合法的。对于非法占道的行为，应该予以处罚，不允许其继续经营。但是，对于那些得到政府有关部门批准的合法经营者，取消他们的经营权利时，就不应该如此的武断，而是要仔细斟酌从事。无锡市政府的行为反映了他们在拆迁报亭这一事件中，实际是把自己当成是市民的管理者，把自己放在了城市主导者和控制者的地位。

对于城市发展中重要的涉及面广的决策，城市政府应该让市民的意见和想法得到综合和交流，最终形成一致的方案，作为城市政府执行的依据。对于某些相对不太重要涉及面较小的决策，或者城市政府认为是在自身权力范围内的决策，城市政府在出台政策之前，也应该提供一个平台或机制，让市民的诉求得到较为充分的表达和讨论。

城市整体利益和局部利益会有冲突，市民与市民之间的利益也会有冲突。要让市民的意见能够有充分的沟通，最后形成一个多赢的局面。像无锡拆报亭这个案例，如果出于整体利益的考虑，需要对报亭进行拆除，那么其他市民就应该对报亭的经营者予以补偿，作为换取报亭经营者放弃经营权利的代价。城市政府可以作为再分配的执行者对此具体实施。

相反，如果城市政府对于存在的冲突，武断地形成自己的意见，然后强加给相关市民，就会造成部分市民利益被剥夺，使他们成为城市资源再分配的受害者。这些利益受损者可能就将不再支持城市政府的行为。如果城市政府在一件事上损害这部分市民的利益，在另一件事上又损害另一部分市民的利益，长期下去，政府决策将难以得到市民的支持。特别是，通常利益受损者都是城市的弱势群体，剥夺他们的利益也不符合公平原则。

随着中国经济的快速发展，政治民主化也相应得到了发展。在此进程中，市民应该逐渐成为城市政治生活的主体，相应地城市政府应该还原其执行者的本来面目，而不是成为独立的利益主体。否则，城市政府将有可能通过自己拥有的权力损害其他主体的利益，阻碍民主政治的进程，也不利于城市经济的发展和人民生活的进步。