建、管、用三措并举力促党政电子专网多功能、全覆盖

秦晓红

威海市党政电子专网始建于1997年，经过十多年的发展壮大，目前已上连国务院、省政府，下连三市、四区，内连170多个党政部门单位，外连16个兄弟市地，接入电脑450多台，开发推广各类应用系统20多个，成为全市党政机关运行的重要支撑平台之一。回顾我市专网从小到大、由弱到强的发展过程，我们主要遵循了“标准统一、功能完善、安全可靠”的基本原则，坚持了“建设、管理、应用”三措并举的工作思路，力促进党政电子专网全覆盖。

党政电子专网建设情况

威海市专网建设主要经历了探索起步、拓展升级、深化完善三个阶段。到2005年，一套与因特网物理隔离的高速、稳定、安全、24小时在线的全市党政电子专网已经基本建成，网络规模迅速扩大，通信质量显著提高。今年以来，按照成熟一个、验收一个、接入一个的原则，逐步将各市区、开发区的专网平台接入市级平台，实现市、县、镇三级互联互通和各级党政机关全覆盖。该阶段的主要特点是县级专网建设基本完成，网络功能进一步完善。

截至2008年上半年，依托专网已经推广的政务、事务应用系统有20多个，功能涵盖公文传输、行政接待、政务督查、视频通信、应急管理、工资财务、组织人事管理、纪检审计、信访管理，等等。其中，全局性、跨行业的业务应用系统有12个，分别是：党政电子公文传输系统、专网邮局系统、市长公开电话处理系统、部门来客信息申报系统、部门邀请领导申报系统、部门负责人请假申报系统、人大政协建议提案办理系统、应急指挥管理系统、专网可视电话系统、市政府重点工程督查系统、市长批示件办理系统、人大政协建议提案办理系统。部门内部及行业性业务应用系统有9个，分别是市委办内部办公系统、市府办内部办公系统、财政国库资金集中支付系统、发改系统内部信息管理系统、组织系统内部办公专网、纪检监察保密网、宣传部内部办公系统、信访系统来信来访在线办理系统、审计系统内部办公系统。

主要经验和做法

专网建设面广量大、层次多，是一个非常庞大的系统工程，既要着眼长远、科学规划，又要考虑当前、注重实用。在整个建设过程中，我们重点抓好了以下几个方面的工作：

（一）构建网络，夯实基础。铺设线路、建设基础通信网络是打基础、利长远的工作。网络建设的特点是投资量大，专业性强，后续管理维护任务重。因此，综合考虑人力、财力、物力等各方面因素，在专网基础线路建设、管理和维护方面，我们选择了工程外包、租用线路的运作方式，由专业通信运营商按照要求提供网络基础通信线路的建设、管理和维护服务。具体工作中，主要抓好了两大重点：

一是组网方案坚持讲求实效、循序渐进，力求可持续、易拓展。2001年，网络组建初期有多种组网方案可以选择。一种方案是一步到位，直接采用DDN或者光纤直连方式，速度快（10M以上），安全稳定，但是投资大（线路月租金1000元以上）；另一种方案是采用电话拨号方式，投资少（初装费1000元左右，通信费按使用量计算），速度较慢（最快128K）。反复对照比较后我们认为，专网建设涉及150多个部门、单位，各单位经济能力差别很大，选择一种经济实用、稳定可靠、容易被大家所接受的技术方案，是专网建设能否顺利推行的关键。如果只考虑技术上的先进性，选用DDN专线、光缆直连等新兴通信方式，速度虽然是提高了，但资金投入必然会大大增加，专网的全面铺开肯定会有很大阻力。更为重要的是，专网建设初期推广的业务应用只有政府公文传输系统，功能相对比较单一，从需求上来讲也没有必要采用昂贵的专线组网方式。为此，最终我们选用了ISDN电话拨号组网方式。由于接入用户只需准备一条电话线路、一个ISDN设备，投资少，易操作，整个网络得以顺利推行。

到2004年，随着专网规模的不断扩大和应用层次的逐步加深，电话拨号方式的政务专网已经越来越不适应工作需要，主要表现在：一是专网传输速度（128K）太低，传输普通文本资料还可以，传输影、音、图像文件无法满足需要，致使许多业务应用系统无法推广使用，限制了专网功能的进一步开发利用。二是接入单位终端电脑使用存在严重安全隐患，不符合与因特网物理隔离的基本要求。绝大多数单位一台电脑既接收公文处理内部业务，又可拨号连接因特网，双网合一，内外不分，给专网安全保密工作造成很大被动。第三，随着时间的推移，计算机网络通信能力大幅度提高，而租用费用却逐年降低。针对这种情况，2004年，我们果断启动了全市党政电子专网通信线路升级改造工作，利用半年多的时间，将拨号方式分期分批升级为高速、稳定、安全的光纤直连方式，彻底解决了专网发展传输速度的瓶颈问题，使专网建设取得了新的重大突破。

二是网络推广坚持先易后难、逐步推进，力求全方位、立体化。新生事物的接受和发展都有一个过程，政务专网建设也不例外。2001年专网建设初期，部分单位、部分人员对专网必须与因特网物理隔离认识不足，认为建专网是重复投资，不符合建设网上政府、透明政府的大趋势，特别是建网初期业务应用系统数量有限，“花那么多钱就干那么点事”的声音此起彼伏。面对困难和压力，我们下定决心，顶住压力，着眼全局和长远，坚持不管遇到多大的困难和阻力，只要是认准了的事就要坚决干下去，以极大的热情来推行这项工作，以与时俱进的紧迫感来催生这一新生事物。工作中制定了“少投资早见效，以应用促发展”的推进计划，首先组织市区政府、开发区管委接入专网，在点上实现突破，为面上铺开积累经验。在此基础上，正式启动市级部门单位接入专网工作。由于部门间思想认识、经济实力、人员设备配备等方面条件千差万别，因此专网接入进度也相差很大。为此，我们精心组织，科学安排，加强调度，一个单位一个单位地抓落实，一项业务一项业务地往前推进。经过几年的不懈努力，我市党政电子专网从电话拨号到光纤直连，从简单的文件传输到20多个政务、事务应用系统依托专网全面推开，显示出了强大的生机和活力，产生了很大的经济和社会效益，显著提升了我市党政机关的政务信息化工作水平，其建设、应用和管理工作走在了全省的前列。

（二）力促应用，增强效能。建设网络的目的是应用，推广业务应用是专网存在和发展的生命线。但是，应用项目的推进既需要技术上的支持与服务，更离不开行政上的引导与推进。对此，在网络通信平台开始建设伊始，我们就把“推广应用系统，开发网络功能”作为总抓手，积极依托专网推广使用政务、事务应用系统。具体工作中，我们主要是坚持强力推动与科学引导有机结合。

一是强力推动。充分发挥党委、政府办事机构的枢纽作用，由市委办、市府办直接牵头，自上而下地推行各类跨地区、跨行业、全局性的政务、事务管理系统。党政电子政务专网的前身是市政府办公室主导建设的政务专网，由于其在建设初期即同步进行了政府电子公文的网络化发放，显著提高了政府文件的发放速度和质量，因此时隔不久，党委系统也要求利用专网下发文件。我们抓住这一机遇，从“共建共享、节约资金、提高效益”的角度出发，立即为党委系统提供全方位的技术支持与服务，帮助他们利用同一软件实现了党委文件的网络化发放。此后在专网的建设过程中，市委办、市府办始终密切协作，携手共进，做到了“网络铺设到哪里，应用就推广到哪里”，使专网的使用效益日益显著。2002年，市政府办公室通过专网接收和下发国务院、省政府文件，显著提高了党令、政令的传输质量和效率，也为我市公务用车制度改革打下了良好的基础。2004年，随着专网升级改造为安全、稳定、高速、24小时在线的光纤直连方式，市长公开电话办理系统等10多个全局性政务、事务管理系统依托专网得以开发、应用和推广，专网效能显著提升。

二是科学引导。在确保网络安全、信息保密的基础上，我们积极为部门利用网络推广应用提供便利，鼓励和引导党政部门根据业务工作需要大力开发和推广各类应用，调动部门参与电子政务建设的积极性。短短几年间，组织系统、纪检监察系统、财政系统、审计系统、信访系统等单位先后依托专网推广应用了一大批业务应用系统。这些业务应用系统的推广普及，不但大大提高了全市党政机关的办公自动化、传输网络化、信息资源化工作水平，也使政务专网的功能得到进一步开发和利用，专网的使用效益得到了进一步体现。

（三）严抓管理，确保安全。随着专网规模的扩大和应用层次的加深，专网管理使用和安全保密压力逐步增大，管理难度越来越高。因此，我们始终保持清醒的头脑，严抓管理，确保安全。

一是全方位建立健全专网建设管理规章制度。2006年，市政府办公室下发了《威海市人民政府办公室关于进一步加强市电子政务专网建设管理工作的意见》（威政办发〔2006〕53号），对市级党政电子专网建设进行了初步规范。2008年，市委办、市府办联合印发了《威海市党政电子专网管理办法（试行）》（室字(2008)6号），下发了《关于做好全市党政电子专网使用情况普查和加强专网接入审批管理工作的通知》（室字(2008)9号），对专网建设原则、基本功能、技术规范、接入管理、安全防范、应用推广等建设、应用和管理的全过程进行了规范，建立了从专网建设单位、接入单位到保密部门、管理领导小组的四级审批管理流程，用制度明确责任，规范管理，为专网健康发展保驾护航。

二是多途径强化专网参与单位及人员的安全保密意识。一是要求所有入网单位全部签定专网使用安全保密承诺书，将专网安全保密责任分解落实到单位、到个人。二是建立专网管理联络员制度，要求每个单位确定一名懂技术、通业务的工作人员，负责政务专网在本机关的管理、维护和应用。三是将所有专网终端操作人员登记造册，采取办班培训、电话指导、面对面传授等多种形式，规范工作人员操作使用规程。四是定期召开网络安全工作会议，用正、反两方面的案例，向专网参与部门和人员敲警钟、提要求，提高大家规范使用网络、维护网络及信息安全的自觉性和主动性。

三是运用新技术、新手段，加强对接入设备的监控和监护。建立终端接入专网审批制度，无论是新增还是更换终端，都要向专网管理机构提交申请，经过相关保密审查后才能接入专网；统一给每台电脑终端安装杀毒软件和监控程序，定期升级病毒库，安装补丁程序，防范病毒、黑客入侵；建立定期检查、不定期抽查、通报制度，确保专网终端专机专用（或者物理隔离）。

存在问题及对策建议

经过各级各部门的共同努力，我市的专网建设取得了显著成绩，但仍存在一些不容忽视的问题：一是网络覆盖范围还不够广。绝大多数部门单位只有二、三台电脑单独接入专网，没有组建符合安全隔离要求的内部工作网，实现整网接入专网；少数单位甚至直接依托互联网组建办公网，处理内部业务工作。二是网络功能开发层次还不够深。全局性OA软件推广应用力度不大，很多政务、事务工作还在通过传统方式处理，机关无纸化办公水平有待进一步提高。三是网络安全管理还存在漏洞。个别单位违规将专网电脑接入互联网，或者将带毒U盘、移动硬盘等接入专网电脑，致使专网病毒有逐渐上升趋势，给专网网络及信息安全带来隐患。

针对存在问题，笔者认为下一步专网建设要以扩大规模、促进应用、规范管理为重点，抓好以下几个方面的工作：

（一）进一步提高认识，在全市党政机关营造有利于专网建设的良好环境。一要积极争取领导支持。利用各种方式向各级领导、特别是主要领导汇报专网建设取得的成效和存在的问题，争取领导的重视、理解和支持，使领导们以身作则，主动参与，带头使用，为专网发展创造良好的领导环境。二要密切配合，扬长避短，形成合力。目前，我市主要有市委办、市府办、市信息产业局三个单位参与全市电子政务工作，三个单位各管一摊、各有侧重。要实现专网功能的最大提升，必须对全市电子政务管理机构、人员、资源等要素进行有效整合。

（二）加大督促检查力度，杜绝不规范建网用网现象，确保专网安全、有效、全覆盖。一是尽早对各全市各级党委、政府、各部门现有网络建设和使用情况进行调查摸底，明确功能定位。对符合与互联网物理隔离条件的内部办公网，要尽快进行验收并接入专网；对依托互联网处理内部办公业务的，要立即与互联网断开，经过物理隔离改造、验收合格后方可接入专网；没有组网的单位在日后的网络建设中要直接铺设内、外两套网络，避免安全隐患。二是采取建章立制、召开会议、办班培训、上门指导、定期检查、不定期抽查等多种形式，督促各级政府、各部门提高安全保密意识，落实专人，明确责任，规范专网网络及设备的管理和使用，确保专网网络及信息安全。

（三）加大各类业务应用软件推广力度，促进政务信息资源共建和共享。目前，在全市机关推广ＯＡ软件的客观条件已经具备。硬件方面，经过多年的购置引进、更新淘汰，各部门、单位已经基本达到“人均一机”的水平，电脑档次基本都在PIV以上；软件方面，2006年我市财政投入大量资金，全面实现了政府机关操作系统、杀毒软件、文字编辑等通用办公软件的正版化；网络方面，外网基本普及到了所有单位、所有电脑，传输速度不断提高，通信费用持续下降，专网基本贯通市、市区、镇（街道办事处）所有党、政、群机关，线路安全性、稳定性和传输速度有强有力的保障；人员方面，随着电脑、网络的普及及培训力度的不断加大，我市绝大多数公务人员不但能够运用电脑进行文字、表格处理，还能上网收发邮件、浏览新闻、查阅信息，只要经过简单培训，操作使用各类政务、事务应用软件不存在任何障碍。而且，政府信息公开也要求加快ＯＡ软件推广应用。《政府信息公开条例》要求各部门单位将业务范围内原有的和仍旧在不断产生的政务信息资源进行有效地挖掘、保护和利用，为各级领导、各部门以及社会公众提供丰富、全面、权威的政府信息公开服务，提高信息利用率，真正发挥信息资源的作用。因此，我们要尽快在全市机关加快各类OA软件推广、应用步伐，通过各种功能的办公自动化OA软件，使各类政务信息从产生之日起就直接依托电脑起草生成，通过网络流转审批，按规范程序入库、上网和公开，从根本上提高全市机关的办公自动化、传输网络化、信息资源化、决策科学化水平。为避免重复投资，提高财政资金使用效益，减轻部门经济及管理负担，减少业务应用系统推广阻力，可以考虑借鉴专网通信平台工程外包建设模式，采用软件及服务器集中托管形式，由专网管理部门负责对整个系统进行统一规划、集中管理，各部门单位根据职责分工及工作需要分头使用，费用由财政每年拨付专项资金解决。

作者单位：威海市人民政府办公室