乡镇体制改革路径选择初探

姚春辉

摘要随着我国农村税费改革和政治体制改革的不断深入，现行乡镇体制存在的诸多弊端日益显现，严重影响了乡村经济发展和社会稳定。因此，加快乡镇体制改革成为必然趋势。对此，一些专家学者从各自的角度提出了自己的政策主张和改革路径。本文拟在简要分析各种政策主张的基础上，提出自己的改革思路。

关键词乡镇体制；路径选择；乡镇民主治理

中图分类号D262文献标识码A文章编号1672-2426(2009)05-0048-03

党的十六大报告指出：要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。乡镇体制改革作为行政管理体制改革的重要组成部分，则是建设社会主义民主政治和全面小康社会的时代要求。本文以乡镇体制改革的必然性为分析的基点，在初步分析专家学者们政策主张的基础上，试图提出自己对于乡镇体制改革的一些想法，以期为乡镇体制改革提供某种借鉴和参考。

一、现行乡镇体制的弊端及改革的必要性

处于我国政权体系最末梢的乡镇政权，在革命建设和改革开放时期都发挥了不可替代的作用。然而，随着税费改革和政治体制改革的不断深入，现行的乡镇体制与社会主义市场经济和民主法制的要求不相适应的矛盾日益突出。主要表现在以下几个方面：一是乡镇机构臃肿，人员严重超编，乡镇政府的自利倾向严重，进而导致乡镇政权的“内卷化”；二是县乡村体制存在比较严重的问题，如县乡间的压力型体制，乡镇政府对村民自治的干预；三是分税制和税费改革带来的乡镇财政入不敷出，资金缺口偏大，乡镇债务沉重，以及由此带来的农村负担过重等。不仅如此，乡镇体制存在的这些问题，已经引发和产生了许多社会问题，使基层干群关系日趋紧张，甚至演变为暴力对抗。这无疑会导致群众对政府的不信任，影响农村的经济发展和社会稳定。因此，加快乡镇体制改革，促使乡镇政府职能转变，已经成为刻不容缓的事情。

二、关于乡镇体制改革的主流观点及简要评价

针对乡镇体制存在的以上问题，许多关心“三农”的学者纷纷提出了自己的政策主张及改革路径。总体而言，如果以乡镇去留作为划分的标准，大致可将它们分为两派。一是撤销派：主张撤销乡镇政府，实行乡派或乡镇自治；一是保留派：主张保留乡镇政府，通过乡镇体制改革使乡镇政府进一步强化，成为一级完备政府。

(一)撤销派

学者们主要基于以下四个方面的原因，主张撤销乡镇政府，以解决现行乡镇体制中存在的许多问题。一是我国历史上就有“皇权止于县政”的传统，而且许多发达国家也无乡镇建制；二是随着农村税费的完全取消，乡镇政府的职能进一步弱化，仅限于维持乡村社会秩序和提供必要的公共产品和公共服务；三是由于县乡间压力型体制的存在和条块分割对于乡镇政府职能的分解，使乡镇政府实际上从未成为一级完备的政府，呈现“权小、责大、能弱”的局面；四是小农经济无法维持乡镇一级完全政府的运转，而乡镇财政困难使乡镇政府更是无所作为，陷入存在“合理性”危机。然而，在分析乡镇公共事务由谁承担的问题上，乡派与乡镇自治派又出现了小的分歧。

1乡派：主张变乡镇政府为县级政府的派出机构——乡公所。乡公所接受县政府的委派，主要负责完成县政府委托的任务和指导村民自治活动。主要代表人物有徐勇、温铁军、贺雪峰、吴思红等。虽然他们都主张乡派，但具体的政策建议又有所差别。徐勇主张“县政、乡派、村治”模式。简而言之就是把国家基层政权收缩到县级，乡级政府成为县级的派出机关，农村实行村民自治。“贺雪峰认为，由于中国农村区域发展差异较大，对乡镇一级的改革不宜一刀切。他根据乡镇政府的发展水平将当前的乡镇分属为农业型乡镇与工业型乡镇及中心镇。农业型乡镇实行乡派，改为县级派出机构乡公所，而工业型乡镇及中心镇应保留镇政府，以调动镇一级的积极性，适应小城镇建设与发展的需要。简而言之，就是“镇政、乡派、村治”模式。“而吴思红认为，在近些年撤并乡镇的过程中，已经把乡镇的规模、发展水平和地域性作为主要考量。因此，农业型镇与工业型镇、一般镇与中心镇的职能及其结构复杂程度的差别不大，没有必要将农业型乡镇与工业型乡镇再加以区分，他进一步提出，应该把一些工商业特别发达的重镇改为县辖市。于是形成了“重镇改市、乡(镇)派村治”模式。

总体而言，乡派的主张有其进步意义。实行乡派减少了行政层级，降低了政府行政成本；精简了机构和人员，有利于减轻财政压力和农民负担；乡级政府的财权和人事权收归县政府，防止了再次陷入精简—膨胀—再精简—再膨胀的“黄宗羲定律”的怪圈。然而，我们也应该认识到，实行乡派，与现行的宪法、地方组织法有相抵触的地方；分流人员存在困难；乡镇债务难以化解；不利于基层民主的发展，可能使其更具“官僚化”性格；不利于生产和提供乡村社区地方性公共品和公共服务。

2乡镇自治：主张撤销乡镇政府，将国家的基层政权单位收缩到县一级。郑法从消除县乡“压力型体制”，进行公共权力划分这一角度，主张撤销多政权，将国家的基层政权单位收缩到县一级，在村民自治的基础上，实行乡镇自治。于建嵘通过对晚清以来的乡镇自治的历史考察，认为随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权力文化的转变，国家的行政权力将逐步退出乡村的政治领域。因此，实行乡镇自治应成为改革的重要目标，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区型乡镇自治。周作翰从尊重保障人权，以及促进人的全面自由发展的角度出发，认为乡镇自治最能体现这种改革要求，最能符合农民的普遍意愿。他认为历次乡镇改革收效甚微，其根源就在于没有抓住“促进农民自由发展”这个关键。

实行乡镇自治，有利于农民充分行使自己的政治权力，延伸社会治理的边界；有利于从根本上消除县乡间的压力型体制，化解原有的体制性矛盾。然而，此观点过于偏激，遭到了更多学者的批评。董磊明认为乡镇自治过于简单和激进，是脱离中国实际的空想。金太军对此也表示了担忧，“离开乡镇政府，农村的社会稳定和经济发展都得不到保障，部分农村甚至可能沦为宗法、家族甚至黑社会、黄赌毒的天下”。吴理财认为，目前谈乡镇自治还为时过早，“本身缺乏自治的基础条件”，“乡镇自治”至少在目前而言只是一个可爱的想法而已。

(二)保留派

保留派认为撤销派的主张忽视了中国后发外生型现代化国家的本质：在中国8亿多农民中的大多数无法真正在二、三产业获得稳定就业，没有真正转移到城市以前，农村不可能进入良性发展的轨道，也不可能仅仅通过村民自治来将农村问题化解在村庄之内，这就

需要有自上而下的行政系统在特定条件下强有力的介入。乡镇政府处于国家和乡村民间社会的中间地位，它既是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，又是二者冲突的一个不可置换的缓冲空间，因此对于乡村社会的稳定具有不可替代的作用。另一方面，他们也意识到了乡镇体制存在的诸多弊端，主张通过改革以达到强化乡镇政府，使乡镇政府更好地发挥应有的功能。

戴均良认为应该依据政府职能转变的需要，从理顺职能、精兵简政、提高效率的目标出发，把乡镇体制改革与县乡机构改革、农村税费体制改革和事业单位改革结合起来，使乡镇走出普遍面J临的财政困境。金太军进一步强调乡镇机构改革必须以政府职能转变为中心，而决策体制的创新又是乡镇职能转变和乡镇机构改革的突破口，同时，要把依法行政和税费改革作为乡镇机构改革的保障。董磊明认为“我们进行乡镇体制改革的大思路应该是强化政府职能”，即在新的发展观和新的发展战略的指导下，重新定位乡镇政府的职能：一方面，组织农民进行合作，帮助农民闯市场，降低市场风险；另一方面，启动社会的潜在资源，重建村庄共同体。加强乡村建设，以增加农民的福利，降低由于各种因素带来的“相对被剥夺感”。

可以说，保留派的观点更具可行性，也更容易付诸实施。然而，强化乡镇政府，将乡镇作为一级完备的实体政权，将带来更加严重的机构和人员的彩胀，根本就不能克服压力型体制和“黄宗羲定律”的怪圈。

三、乡镇体制改革的路径选择

通过对蹦派政策主张和改革路径的分析，我们发现学者们只是针对乡镇体制存在的某一方面和几个方面的问题提出应对策略，而缺乏整体思考和架构，对我国现有的宪政体制和农村的基本情势缺乏足够的认识，因此他们的主张或违背现有法律制度，超脱农村现实，或过分强调乡镇一级的改革，而忽视了县乡村三级综合配套改革。笔者在以上分析的基础上，从现有的宪政体制和农村的具体情势出发，试图通过乡镇民主治理和县乡村三级综合配套改革相结合的改革路径，解决现有乡镇体制存在的诸多问题。

所谓乡镇民主治理，就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有宪政体制下，开放乡镇人大代表竞选；制定完整的法律厘清县乡村三者之间的关系，在加强县级政府职能转变和完善村民自治的同时，重新定位乡镇政府的职能；发展乡村自治组织和社会中介组织，为加强乡村建设和乡镇政府职能转变创造条件。

(一)乡镇民主治理的提出依据

1乡镇民主治理符合现有的宪政模式，适合目前中国农村现状，具有现实可行性。如四川步云、南城，云南红河石屏县的乡镇长直选；村民自治的多年实践；改革开放以来的五次乡镇机构改革；山西永济农民协会的成功运作等，都为改革的顺利进行积累了前期的经验和教训、而在现有法律制度框架内的局部改良减少了改革阻力，因此也使改革更具可行性，有利于推动改革的顺利实施。

2乡镇民主治理为厘清县乡村三级关系，消除县乡间的压力型体制和减少乡政府对村民自治的干涉，准确定位乡政府的职能和加快乡政府职能转变等问题提供了解决的契机。

3乡镇民主治理有利于提供农民的自治意识和法律意识，有利于推动我国的民主政治建设进程，而且符合现代乡村的发展方向，为以后的进一步改革奠定了基础。

(二)制度设计

1扩大农民的民主权利，逐步放开乡镇人大代表竞争性选举。目前，一些地方已经开始了乡镇长和其他乡镇主要领导人的直接选举，并创造性的形成了制度化的选举方式，如“两推一选”、“两票制”、“海推直选”、“三轮两票制”等。客观地讲，它们在促进基层民主，提高农民的民主参与意识等方面起了一定的积极作用。但由于一些制度方面的原因，所起的作用十分有限。不可否认，在目前的中国，制度建设远远滞后于基层民主实践的发展。那么，如何在现行的制度框架下找到一种既可以让农民选举并制衡乡镇政府，但又不跨出现行政治体制框架的办法来，则成为我们应该探讨的主要问题。而“这样的办法就是将乡镇人大代表选举放开，由老百姓信任的、能够真正代表农民利益的乡镇人大代表来实际监督和选举乡镇长”。说到底，就是强化乡镇人大的权力，使人大的监督权、决策权得到切实加强，改变以往人大虚置的状况。

2制定完整的法律厘清县乡村三者之间的关系，在加强县级政府职能转变和完善村民自治的同时，重新定位乡镇政府的职能。学者们普遍认为，目前的县乡间的压力型体制和乡镇对村民自治的干涉是乡镇体制存在的根本性问题。因此，如何厘清县乡村三者之间的关系就成为我们设计乡镇体制改革路径不能回避的问题。笔者认为，必须制定专门的法律以进一步明确三者问的关系，界定各自的职权范围。诚如李凡指出的那样，目前的地方组织法和村民自治法虽然对它们的关系作了说明，但太过模糊，可操作性不强。在实际的行政过程中，它们的关系可能发生质的变化。他认为，有必要制定一部乡村关系法以防止乡镇政府对村民自治的再度干涉。

如前文所述，历次乡镇机构改革无法走出“黄宗羲定律”的怪圈，其根本原因在于没有对县乡村体制进行整体改革，缺乏配套制度支持。故笔者主张乡镇体制改革应整体思考，上下配套，三级联动。具体而言，就是在加强乡镇体制改革的同时，转变县级政府职能，精简县级机构，改变以往的压力型体制，加强县乡间民主合作机制建设。同时，进一步完善村民自治，使农村真正成为一片“自我教育、自我管理、自我发展”的净土，使“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”得到切实的贯彻。最后，在构建和谐社会理念的指导下，努力克服乡镇政府的“三位”现象，准确定位乡镇政府的职能。

3发展乡村自治组织和社会中介组织，为加强乡村建设和乡镇政府职能转变创造条件。乡村自治组织和乡村的经济合作组织的发展，不仅有利于基层民主的发展，而且有利于农民福利的增加；不仅有利于提高农民参与市场经济的能力，而且有利于转变乡镇政府职能。贺雪峰从农村的实际出发，指出目前的农民越来越趋于原子化，缺乏合作能力和合作意识。曹锦清在考察黄河边农村的现状时，更是直接地道出农民“善分不善合”。因此，如何提高农民的合作能力，再造农村福利，以减轻在市场经济和现代化消费观念冲击下农民普遍增加的被剥夺感和内心的恐惧感，是我们当前为了维护农村稳定而必须考虑的问题。而乡村自治组织和社会中介组织的发展无疑可以有效解决，至少是缓解这一问题、

更重要的是，乡村社会中介组织的发展，会提高农民的谈判能力，降低市场带来的风险，有利于增加农民收入。而且，乡村自治组织和中介组织作为政府职能承接的载体，其发展自然会加快政府转变职能的步伐。

(三)改革中需要注意的问题

任何一项改革都会增加一部分人的利益，而损害另一些人的利益。因此，改革不可避免地会遇到阻力，也会承担一定的风险。而完整的制度设计可以预测到可能发生的问题，从而降低改革的风险。在推进乡镇体制改革过程中，我们必须注意以下方面的问题：首先要对改革的成本(包括直接成本和隐性成本)有充分的估计；其次，要考虑到乡镇债务的化解问题；最后，要注意保持改革中乡村社会的稳定。

总之，乡镇体制改革在新的形势F势在必行。我们必须在维持乡村社会稳定的前提下，积极稳妥地推进乡镇体制改革，放开乡镇人大代表竞选，厘清县乡村三者关系，开展三级综合配套改革，发展乡村自治组织和社会中介组织。同时，改革必须适应我国整个社会形势的变化，从而最终走出一条富有中国特色的乡镇体制改革之路。

责任编辑侯琦