加强对农业投资的制度和机制创新

胡方燕　刘　通

长期以来，由于信息不对称与各级政府追求的利益目标效用不一致，出现了农业投资不足的现象

农业生产是与经济的再生产过程和自然的再生产过程密切交织在一起的，农业生产极易受到自然条件变化的影响而产生极大的波动性、风险性，农业的弱质性决定单靠农民的投入并不足以抵御自然灾害、市场风险，因此，政府财政必须对农业给予支持和保护。

根据各级政府的职能范围不同，中央政府和地方政府对农业投资的事权大相径庭，理论上中央与地方对农业投资应该相互补充，但由于信息不对称与各级政府追求的利益目标效用不一致，出现了农业投资不足的现象。

动态博弈

改革开放以来，国家财政支农的基本格局是总量增加、比重下降，即国家财政农业投资总量不断增加，但在财政支出中的相对比重明显下降。自20世纪80年代以来，国家财政在农业支出中的比重逐步下降。“五五”期间国家财政对农业投资，占同期财政支出比重为13.2%，“六五”期间下降为9.5%，“七五”期间下降为8.4%，“八五”期间平均为8.6%，比“七五”略有回升，“九五”和“十五”都保持在8%左右，上下略有波动。

从地方财政农业投资的情况看，随着财政体制如投资体制改革的深入，地方财权呈现的是逐步扩大趋势。但地方政府对农业的投入并没有随财政资金的增加而上升，相反呈下降趋势。1985～2002年，中央财政对农业基本建设支出年平均增长率为14.6%, 而地方财政对农业基本建设支出年平均增长率仅为7.8%。近年来，中央财政农业基本建设支出占国家农业基本建设支出的比重基本稳定在60%左右，并略有上升，而地方财政对农业基本建设投入却逐年略有下滑。

政府对农业投资不能显著增长的原因何在?主要有以下三点：首先，由于农业投资是一项周期长、涉及面广的活动，信息维数之大使得中央政府与地方政府之间信息的不完全性难以避免，中央政府并不能够完整无缺、准确及时地了解各地农业及其他产业发展的有关信息；其次，如果要求计划者完全代表各地区意愿和利益，地方政府必须就投资的规模、结构和计划所安排的每一个项目都达成一致的意见，这在现实中是不可能的，即使有这种可能，在达成一致意见的过程中，必将付出极其昂贵的成本费用；第三，中央政府与地方政府之间的信息并不对称，与中央政府相比，地方政府更多地掌握着有关本地的投资信息，为了争取尽可能多的投资，在给中央政府传递信息时，地方政府往往夸大所在地区经济发展的重要性和紧迫性，高估申报项目可能产生的投资效益。

实际上，由于项目在不断地安排，中央政府的投资行为是一个连续不断的动态过程，地方政府可以反复不断地参与中央的投资资金分配，而且由于地方政府的行动有先有后，后行动者可以通过观察先行动者的行为来获得有关先行动者的信息，即先验概率，从而证实或修正自己对先行动者的判断，因此在农业投资主体间存在的现象可以用不完全信息条件下的动态博弈理论加以解释，即动态贝叶斯—纳什均衡(Bayesian Nash equilibrium)博弈。

中央分配投资的初衷是为了达到全社会投资的帕累托最优，但是，这种最优取决于投资总需求和总供给的总量和结构的均衡。中央政府能够实现有效调节目标的保证是投资份额的分配能够代表各地区的利益。

在这种不完全信息条件下的动态博弈中，博弈的参与人(中央政府和地方政府)知道其他参与人可能有哪几种类型，也知道不同的类型与相应战略选择之间的关系，但是他们并不知道其他参与人的真实类型，也不知道其他参与人所属类型的分布概率，他只是对这一概率分布有自己的主观判断即有自己的信念，对于地方政府投资行为，中央政府可以采取奖罚措施来调整地方政府的博弈策略从而影响地方政府的投资行为；中央政府还可能直接控制分配总量来直接控制地方政府的行为，由于中央政府的分配原则一是按基数、二是按短缺的严重程度，这样对于按基数分配的原则导致地方政府争夺投资分配的基数，而在争取到较多投资的地方，基数较大，也极可能在下一轮分配中获取更多的投资。投资项目一旦上马，在项目实施过程中，中央政府还可能不断地追加投资，从而出现实际投资可能超过社会投资总供给。

根据动态贝叶斯—纳什均衡模型，博弈开始后，参与人将根据他所观察到的其他参与人的行为来修正自己的信念，并根据这种不断变化的信念，作出自己的战略选择。又因为中央分配的投资是无偿的，而接受投资多的地方并不一定是向政府多提供税收和利润的地方，即使投资失误，地方政府也可能不须承担经济风险，因此在这种信息不对称状况下，受地方利益的驱使，地方政府必然要向中央政府争资金，在得到资金后，又进一步争项目、争财政资金、争物资等。地方政府热衷于上项目和扩大投资规模，导致地方政府为获得项目而采取诸如低估预算等“上有政策、下有对策”的非常规方式，以逃避中央政府的管理或突击年终支出来花掉中央政府规定本年度分配的不准结转到下年度的投资额度。地方政府为了向中央汇报产值的增长，在投资决策中更多地考虑如何增加产值，而很少考虑投资的成本与收益等，在地方利益的驱使下，由于信息不对称，也由于农业领域的投资周期长、见效慢、比较利益低等，农业投资经常被放在其他产业投资的后面，中央政府和地方政府的信息不对称还可能一直影响到下阶段甚至下下阶段。

博弈后的反思

分税制改革以后，中央政府主要负责投资具有强外部性的公共产品，例如大江、大河治理，生态环境的改善，基本农田建设等。

与中央政府相比，地方政府掌握更多本区域的农业发展情况。随着地方财权的增强，不同区域的农业投资主要依靠地方政府，但由于中央政府对地方政府的政绩考核主要依赖经济产值的增加，中央财政的拨款又在一定程度上依赖地方经济的发展速度，而农业的比较利益相对较低，再加上缺乏增强地方财政对农业投资的激励机制，因此，地方政府总是青睐于投资非农产业。

两级政府投资主体投资博弈的结果并非帕累托最优。改善农业投资环境，提高农业投资收益预期，是一种建立在微观经济主体“个体理性”基础上的“社会理性”，是一种帕累托改进。

解决各级政府对农业投资不足的问题，需要在清晰界定中央与地方财权与事权范围的基础上，进行组织制度和激励制度的创新，明确各级政府的利益以及投资农业的范围，建立畅通的信息传递机制，改革地方政府的考核机制，把对农业投资的成本收益作为主要的考核指标之一，通过财税政策激励地方政府积极投资农业，通过不同政策措施的实施，多管齐下，解决对农业投资不足和投资效益低下的问题，这些对农业、农村经济的发展具有深远意义。

（作者分别为西南财经大学宏观经济研究中心博士、国家开发银行评审管理局综合处处长）