核不扩散机制的危机

胡　欣

核不扩散机制创建始末

核不扩散机制起源于美苏冷战，是美国及其盟国在两极对峙的时代“为减缓核武器制造能力的扩散并把核技术可能造成的使局势动荡的影响控制到最低程度而做出的一系列具有控制性的国际安排。”有学者指出：“核不扩散机制是对核武器扩散的一个主要限制它是由国际条约、机构、规约和双边核贸易安排所构成的一个集合。“前国际原子能机构总干事汉斯布里克斯则将该机制称之为”旨在防止核武器扩散的一系列国家政策和多边政策，这些政策得到了几乎整个国际社会的支持。”核不扩散机制基于有核国家越少，国际安全越大的理论构想，以“核不扩散”为其根本目标。这种核不扩散包括横向不扩散和纵向不扩散由此，该机制可分为狭义和广义的两个层次。前者主要强调防止核武器技术和核裂变材料的扩散亦即防止有核国家向无核国家的扩散，后者着重指整个核裁军与核军控过程，亦即防止核国家不断发展自身核武技术，更新核武设备。

构成核不扩散机制的主要条约包括：1、以《不扩散核武器条约》为主的限制核武器发展的条约，如《全面禁止核试验条约》(CTBT)，《反导条约》(ABM)、《美苏关于限制反弹道导弹系统条约》、《美苏关于限制地下核武器试验条约》、《美苏关于和平利用地下核爆炸条约》、《核材料的实物保护公约》等，2、以《美苏限制战略武器协议》(SALT 1)为主导的有关核裁军条约，包括《美苏关于进一步限制战略武器协议》(SALT Ⅱ)，《美俄关于削减和限制进攻性战略武器条约》(STARTⅠ)、《美苏关于销毁中程和中短程导弹条约》、《美俄关于进一步削减和限制进攻性战略武器条约》(START Ⅱ)等，3、限制核武器部署空间及有关无核区的条约，如《南极条约》、《外层空间条约》、《拉美加勒比地区禁止核武器条约》、《南太平洋无核区条约》、《东南亚无核区条约》，《非洲无核区条约》等。以上各项条约中，《不扩散核武器条约》最重要，它以六条可操作性条款明示了“有核国家”和“无核国家”之间“核契约”的实质性内容。前三项条款为条约签署国规定了以下义务承担不向无核国家转让核武器之义务：除非已成功地生产了核武器，否则要承担不生产核武器之义务，承担无国际安全保证措施不得输出核材料的义务。后三个条款确立了所有各方为和平目的发展核能源的“不可剥夺的权利”。值得一提的是，该条约最后要求各方就早日停止核武器竞赛和核裁军进行有诚意的谈判，即要求有核武器国家要结束它们的“垂直”扩散，以换取“水平”扩散的终结。

以《不扩散核武器条约》为核心的核不扩散机制自诞生以来，经历了30多年的发展历程。其间，越来越多的国家加入到了核不扩散机制中来。大体可以分为三个阶段。第一阶段：1970年之前，主要是受前苏联的影响，华约成员国(除罗马尼亚)和其他第三世界国纷纷加入，而西欧国家则担心国际原子能机构会对欧洲核能共同体进行干涉，影响到欧洲核能市场的竞争力，因此不愿加入。日，韩等国也担心本国的国家安全而不愿放弃核武开发。至1970年，核不扩散机制共有63个成员国。第二阶段：1970年到冷战结束，在美国的施压和影响下，大部分西欧国家和美国的盟邦开始放弃核武计划，加入了该机制。此阶段共有82个国家成为该机制的成员国。第三阶段：冷战后，随着国际环境的变化，以共同安全，综合安全和合作安全为主要理念的新型安全观日益深入人心，军事安全的地位有所下降。大多数国家把参与全球经济发展作为国家发展战略的重点，并愿意以放弃核武器开发来换得大国的经济援助。此阶段，前苏联解体后分离出来的国家、一些区域小国，岛国以及先前排斥核不扩散机制的国家(如法国、南非、巴西、阿根延等)纷纷加入核不扩散机制。中国也于1992年加入了该机制。到目前为止，联合国191个成员国中，除了印度、巴基斯坦、以色列外，其余都签署了《不扩散核武器条约》，其中朝鲜于2003年初宣布退出该条约。

核不扩散机制的发展历程，对抑制核武器扩散所发挥的积极作用是显然的。它为国际社会确立了核不扩散的规范。任何国家如果有意破坏这些规范，就将面临国际社会的多方面压力和制约；同时，它还建立了严格的核原料和技术的出口管制制度，在一定程度上遏制住了核武器及核原料和核技术的蔓延势头。此外，随着核不扩散机制的适用范围不断扩大，国际社会对该机制的认知程度日益提升，从而使该机制拥有了越来越广泛的舆论基础。促成一些无核区的建立是这个机制最明显的功效之一。

核不扩散机制的现实难题

然而，在肯定核不扩散机制发挥的积极功效的同时，也必须看到，在当今世界上，核不扩散机制正面临着的各种难题，致使该机制陷入了困境，这种困境一方面是由于核不扩散机制的内在缺陷造成的，另一方面，则是由于国际格局和国际安全环境的变化导致的。

第一，美俄两核大国虽然在控制核扩散、削减核武器问题上已经采取了一定行动，但根本立场没有改变

美俄政策除了推动全球核军控外，还有以下三个目的其一，保持自身在核武器上的领先地位，防止核扩散造成的“力量平衡”和自身优势被削弱，以确保自身国际地位的不可撼动；其二，将核军控作为国际政治较量的手段和筹码，政治属性大于安全属性，核军控从属于外交目标，其三，销毁已经过时或失去战略价值的核武器，减少核隐患，推动核武器的更新换代。美国拥有5400枚核弹头，其中现役4075枚，库存1260枚。俄罗斯拥有14000枚，现役5200枚，库存8800枚。二者的数量足以多次摧毁世界，而且双方仍将保持庞大核武库作为威慑和打击的必要手段，不肯轻易让步。特别是美国，始终坚持先发制人的核战略，极大地加剧了国际社会的担忧和不稳定。

第二，印巴核平衡比较脆弱。存在潜在危险

自1998年5月相继试爆核武器之后，印度和巴基斯坦这两个南亚次大陆的宿敌就陷入核威慑和核对抗的恶性循环之中。印巴两国都没有加入《不扩散核武器条约》，将对方视为自身核战略的主要对象。尽管1999年2月，印度总理瓦杰帕伊乘巴士前往巴基斯坦同巴国总理谢里夫会晤(被称为“巴士外交”)，并发表《拉合尔宣言》，但是，同年5月，两国就在卡吉尔发生了激烈军事冲突，打破了刚刚建立起来的缓和局面。之后，克什米尔争端，彼此国内此起彼伏的动荡和暴力事件，都将印度和巴基斯坦不断推向冲突的边缘。

虽然业已存在的相互核威慑有助于防止双方发生大规模常规战争，但是，由于两国核战略具有鲜明的指向性，因此存在偶发核战争的危险。特别是一直渴望成为大国的印度，不仅渴望借助核力量巩固其在南亚次大陆的霸主地位，压制巴基斯坦，威慑中国，更希望通过核力量的壮大来提高印度的国际地位，当前印度核政策与核战略主要特点包括：拒绝加入国

际核不扩散体制，但宣称支持真正核不扩散的目标；推动与巴基斯坦在军事与核领域建立信任措施的进程：不首先使用核武器和保持可信的最低限度核威慑，发展“三位一体”的核威慑力量。而巴基斯坦为了对抗印度常规军力优势，认为在必要时可首先使用核武器。在此背景之下，南亚次大陆地区的核平衡保持着一种微妙甚至脆弱的状态。2008年岁末发生在印度的恐怖主义袭击事件，使印度将矛头指向了巴基斯坦，两国关系重新进入紧张时期。两个拥有核武器的夙敌如何控制手中的核筹码，将是对世界核军控的重大考验。

第三，伊朝和朝鲜核问题前景不容乐观

伊朗始终坚持开发利用核能的合法性，坚决不放弃核计划。即便美国和西方不断以制裁甚至军事打击相威胁，伊朗仍然不肯退缩。伊朗之所以如此坚定，原因在于首先，伊朗认为，《不扩散核武器条约》规定了各国具有和平使用核能的权利，美国不能因此予以制裁；其次，美国对以色列明显偏袒。以色列是中东地区唯一真正跨过核门槛的国家，但是，为了自身使用核力量的自由权，以色列始终拒绝加入《不扩散核武器条约》；最后，美国的核战略中，允许美国对其他国家首先进行核打击，这是对伊朗国家安全的重大威胁。伊朗最高领袖哈梅内伊称，如果伊朗退让一步，那么“一些傲慢的大国将逼进一步”。近年来，伊朗不断进行军事演习和导弹试射，旨在展示实力，警告对其虎视眈眈的美国。同时，伊朗利用全球能源危机的有利条件，多次暗示一旦遭袭，将封锁霍尔木兹海峡，引发西方石油危机。

伊朗的强硬刺激着美国和以色列。美国不断从政治和军事上向伊朗施加压力，长期在海湾地区保持着对伊朗的军事威慑，多次宣称，不会放弃对伊朗实行军事打击的计划。而中东军事强国以色列一直竭尽全力阻止阿拉伯国家拥有核武器，也通过多种渠道传递出这样的信息：准备在必要时单方面发动先发制人攻击。2008年6月，以色列曾进行了一次大规模军事演习，军演的地点覆盖地中海东部和希腊地区，共有100多架F－15和F-16战斗机参加了演习。此次演习突出了空中打击力量的远程奔袭，距离超过1440千米。而曾经参加过1981年空袭伊拉克巴格达核反应堆的以色列空军F－16中队也出现在这次演习中。分析家们指出，以色列的这次演习，贴近实战，其对象就是伊朗核设施。

相比较于伊朗核危机，朝鲜核问题近几年来由于多边会谈机制的存在以及各主要国家的共同努力，得到了较大程度的缓解。虽然朝鲜局势仍然会因为导弹试射、美韩军演等事件而起伏，但围绕朝鲜核计划而起的矛盾已得到一定缓和与控制。

2008年6月27日，朝鲜炸毁了宁边核反应堆冷却塔，以此表明放弃核武的决心。同年10月11日，美国正式宣布将朝鲜从所谓“支持恐怖主义国家”的名单中删除。“摘帽”行动是近几年来，美朝博弈过程中一个积极的信号。结合朝鲜炸毁宁边冷却塔的行动，国际社会对朝鲜核问题的反应大致分为两方：乐观一方将这一系列行为看作朝鲜和美国之间良性的互动，是双方最终回到谈判桌的标志，因而对朝鲜核危机的解决前景持乐观态度；而另一方则认为这不过是双方的权宜之计。朝鲜方面试图以此缓解国际舆论压力，其直接目的在于希望美国给朝鲜“摘帽”，并逐步松绑乃至取消制裁，但在最为关键的公开核计划细节，特别是铀浓缩计划方面，朝鲜并没有表现出更为积极的姿态。一些专家甚至指出，炸毁宁边冷却塔可能表明，朝鲜核计划业已取得了新的进展，而宁边冷却塔在技术和实质性工作中已经不再具有先前的重要地位，而且因其早已成为国际社会关注的焦点，其战略价值已经降低。因此，炸毁宁边冷却塔，对朝鲜而言并非不可接受，反而可以退为进。对美国而言，给朝鲜“摘帽”一方面表明美国是个信守承诺的国家，为自己在谈判中赢得有利地位，另一方面，也能减少国内对布什政府对朝政策的批评。

必须指出的是，美国和朝鲜两国在朝核问题上立场的对立，是造成朝鲜核问题谈而无果的关键。首先，美国不肯放弃敌视朝鲜的基本政策起点，始终将其作为军事打击和颠覆的对象。相对应的，朝鲜的国家安全一天得不到保障，其建立核武库的目标就不会改变。此外，两国多年的谈判以及六方会谈机制，虽然使得双方保持了不间断的对话和协商，但也让美朝两国逐渐陷入了“以谈判推动谈判”的怪圈。两国之间的谈判，大部分精力耗费在应对突发情况和短期危机之上。双方各怀心机，在无法达到预期战略目标时，也都希望能将谈判机制维持下去，并以此换取短期战略利益(比如朝鲜在国内出现粮食危机时，希望尽快换取一定经济援助：美国则希望能在谈判中迫使朝鲜做出一定让步，以应付国内的政治压力)。

从近期来看，美朝关系总体趋于平静，这主要是两国国内局势共同需求形成的。一方面，美国国内处于政权交替时期，而且布什政府在伊拉克撤军问题上已焦头烂额，不愿意在朝鲜问题上再起争执。民主党新当选总统奥巴马在竞选中已多次声称，将借助多边协商方式，推动解决朝鲜核问题。这无疑是今后朝鲜核问题保持稳定和进步的积极信号。而另一方面，西方媒体根据一些迹象猜测，朝鲜领导人金正日身体状况不佳，政权存在更替的可能性，因而朝鲜短期内将关注于内政问题，在对外政策上将避免过分刺激美国。不过，值得注意的是，美国新一届政府的粉墨登场将为朝鲜核问题的解决注入新的变量和不确定因素。

综上所述，伊朗核问题与朝鲜核问题仍将是一个长期而复杂的问题。客观来讲，伊、朝两国引发的核危机对《不扩散核武器条约》构成了严重挑战，但是，还需要看到的是，“有核大国迟迟不履行自己承担的核裁军义务，反而强化核武器的军事作用和政治作用，也是对核不扩散机制的沉重打击，同时还在客观上刺激了一些无核武器国家、特别是个别处境艰难的国家铤而走险，走上了核选择的道路”。

核不扩散机制为何举步维艰?

核不扩散机制的演变，反映了人类追求和平，渴望实现世界安全的共同愿望。特别是“9·11”事件之后，强化核不扩散机制迅速成为国际共识。这是因为恐怖主义与大规模杀伤性武器结合所带来的可怕前景促使世界必须慎重严肃对待不扩散问题，而另一方面，作为国际体系的主导大国的美国，更为重视完善核不扩散机制，特别是将核不扩散同反对恐怖主义相结合。经过努力，国际社会在防扩散方面取得了不少积极的进展。但是，由于霸权国家奉行强权政治，地区矛盾此起彼伏，国际恐怖主义蠢蠢欲动，加上高新技术的迅猛发展，共同构成了对核不扩散机制巨大的威胁。当前的核不扩散机制，在许许多多的困难面前，可谓举步维艰。这主要是因为：

首先，国际政治的无政府本质是核不扩散机制难以完全发挥作用的根本原因。在国际政治无政府状态下，国际上的行为体都以自身利益为政策出发点，通过增强本国实力来确保国家安全。但是，每个行

为体在法律地位上的平等，使得不存在类似于国内社会一样的机制来垄断武力的合法性和约束个体行为。国家只能通过增强实力来获取相对优势，这也造成了“安全困境”的出现。无论是朝鲜、伊朗，还是印度和巴基斯坦，都面临着类似的问题。因此，建立独立的核武库，无疑是这类国家提高对强敌威慑能力的最佳途径。在这样的情况下，核不扩散机制无法提供这些国家寻求的必需品(安全和优势)，自然也不能在说服这些国家放弃核计划方面产生足够的力量。

其次，全球化时代和信息技术革命，使核技术的扩散更难控制。随着人类的进步，新兴科技的发展日新月异，并以惊人的速度在国际上传播。如今，对不少国家来讲，拥有核武器，在技术上并没有过去那么大的困难。现今制造核武器，需要投入的成本更少，制造出来的武器效果却更好。而且，由于部分核国家管理漏洞和政局不稳，流向黑市的核材料、核武器配件和核武器研究人员也成为核扩散的重要源头。比如，2004年轰动一时的巴基斯坦科学家参与核扩散事件，就充分体现了当今核不扩散体制面临的困境。在2008年9月份举行的国际原子能机构大会第51届常会上，一些机构成员代表在大会一般性辩论中呼吁国际社会进一步加强国际核不扩散体制的有效性，以应对核技术需求迅猛增长、核扩散风险日益增加的挑战。国际原子能机构指出，全球核技术利用和普及进程加快，敏感核技术被滥用以及核恐怖主义的风险也相应增加，在复杂局面下需要机构成员通力合作，以弥补国际核不扩散体制存在的不完善之处。国际社会如何应对核技术的扩散，如何打击黑市核交易，将是未来必须直面的重大挑战。

第三，双重标准严重损害核不扩散机制。双重标准首先表现在：长期以来，由于美国在国际上的超强实力，其核不扩散政策呈现出显著的双重标准。众所周知，美国是一个拥有庞大的核武库的超级大国，而且不断利用新技术更新核武器装备。不过，美国对自身核力量和军事扩张政策对世界构成的威胁视而不见，却忽视其他国家对国家安全的利益追求，对其他国家哪怕是正当的核能合作等都指手画脚。美国对核不扩散机制的日趋关注，更大程度上是因为对自身国家安全的担忧，其重点也集中在消除可能对美国构成的威胁之上，而在其他国家面临类似的问题时美国则视而不见，粗暴干涉。

再者，美国虽然经常指责中东地区一些国家从事大规模杀伤性武器扩散，但在美国的庇护下，以色列的核武器发展不但没有停止，反而变本加厉，这引起了中东签署国对《不扩散核武器条约》合法性和有效性的质疑。

另一个典型事例就是美国在对待印度核计划的态度上。自印度在1974年进行首次的核武试验之后，美国就对印度进行核贸易的禁令。1998年印度公然进行核试验后，美国一度对印度进行了严厉制裁。然而，出于整体国际战略考虑，特别是要借助印度的崛起牵制中国，美国在印度核计划问题上逐渐放宽了标准。2006年3月，美国总统布什对印度进行访问，双方签署民用核能合作协议。根据此协议，美国将与印度共享核反应堆、燃料和技术。印度则接受国际原子能机构对民用核设施的监督和检查。这项协议为印度1998年核试验后所遭受的国际孤立彻底画上句号。2008年8月22日，围绕美印核能合作这一焦点问题，印度政府在议会信任投票中以微弱优势获得多数支持，这意味着印度国内反对印美核合作的障碍已经被扫清。随后，美国总统布什也于2008年10月8日也签署该协议，结束了34年来不准美国与印度进行核贸易的禁令。尽管布什政府一直强调，美印民用核能合作协议是两国达成的一项具有“里程碑”意义的协议，是进一步巩固和加深两国友好合作关系的重要保障。但需要指出的是，印度并不是《不扩散核武器条约》签约国，美国此举无疑是开了极为恶劣的先例。国际舆论也普遍认为，美国此举是对国际社会为防止核扩散所作的努力的严重破坏。美国之所以对印度大开绿灯，背后真正的战略意图在于提升与印度的战略合作关系，借印度制衡中国。虽然协议强调是为了共同合作开发民用核能，但是，美印合作无疑会从技术角度提升印度的核能力，而相应的，作为应对，巴基斯坦也必将扩充本国核武库。因此，美国的这一双重标准政策将很可能引发南亚核竞赛。

结语

完善核不扩散机制注定是一个漫长而艰辛的过程。在不断出现的难题和挑战面前，核不扩散机制将经历重大考验。不过，应该指出的是，国际社会的努力虽然不能一步登天，立即消除核武器和武器扩散造成的威胁，但每一份努力都是必不可少的。正如基辛格等在《走向无核世界》中所言：“无核化世界的目标正如一座高山的顶峰，我们面临的危机在于我们所处的地方正不断向山下滑落，而且我们总是站在原地停滞不前，人为忽略了各种问题。我们必须努力开拓通向更高海拔的路径，以更清楚地看清那座高山的顶峰。”