公办学校成为农民工子女义务教育就学主体的原因分析

侯　婷

随着国家大力推进“两为主”①政策，在城市公办中小学就读的农民工子女②数量日益增多。据北京市教委统计，截至2008年5月，北京市义务教育阶段共有40万流动儿童就读，其中有66%，约26.6万人在公办学校就读[1]。虽然接收农民工子女就读的多为基础薄弱校和城郊乡镇学校，但不可否认，城市公办学校已成为承担农民工子女义务教育的主体，原因分析如下。

一、政府为农民工子女就读公办学校提供保障

“以公办学校接收为主”是国家现行的有关农民工子女接受义务教育的入学政策。与早期制定的农民工子女入学政策相比，近年来的各项政策体现出国家、流入地政府、城市公办学校在农民工子女教育问题上更具责任心和主动性。农民工子女在流入地就学的政策经历了由限制进入到积极接收的转变过程。

1998年颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》（以下简称《暂行办法》）规定“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育；常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育”。2003年国务院发布《关于进一步加强农村教育工作的决定》，用“进城务工就业农民子女”的概念将农民工子女从“流动人口子女”这一在以往的政策文本常见到的概念表述中分离出来，这表明，作为弱势群体，进城务工就业农民子女的教育问题得到了中央政府的高度关注。同年，教育部等六部门制定的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》则指出“流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主”“全日制公办中小学要充分挖掘潜力，尽可能多地接收进城务工就业农民子女就学”。

这些政策使得农民工子女在公办学校的就学身份发生转变，入学费用随之逐步降低。在《暂行办法》颁布前后，农民工子女是以“借读生”的身份进入城市公办学校就读，要向公办中小学缴纳借读费，这使得一部分农民工子女无法享受城市公共教育资源。2006年，《关于解决进城务工农民问题的若干意见》作出明确规定：“城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待，不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用。”2008年7月，国务院常务会议决定在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生的学杂费，会议在强调“进城务工随迁子女接受义务教育以流入地为主、公办学校为主”的同时，还指出“对符合当地政府规定接收条件的随迁子女，要统筹安排在就近的公办学校就读，免除学杂费、不收借读费。”这为更多的农民工子女进入公办学校提供了制度保障和政策依据。

在具体举措上，为了使更多的农民工子女可以进入公办学校，政府做了大量的工作。一方面控制对打工子弟学校的审批，同时整顿、清理非法打工子弟学校，使原就读于打工子弟学校的农民工子女分流到附近的公办学校中。截至2008年，北京市一共有63所经批准办学的打工子弟学校，未经批准的自办校由此前的205所减少到165所[2]，打工子弟学校总量持续减少。另一方面，针对公办学校，政府也采取了一些措施以提高公办学校对农民工子女的接收能力。例如，给学校分配任务，鼓励学校接收农民工子女，加大公办学校接收农民工子女的强度；兴建公办农民工子女学校，加大公办学校接纳农民工子女的力度；明确农民工子女入学程序，提高农民工子女入学的效率；扩建和修缮公办学校，保证农民工子女接受有质量的教育。

二、公办学校主动接收农民工子女入学

国家为接收农民工子女入学的公办学校提供了大量的优惠和补助政策，使得公办学校招收农民工子女的比较效益(指公办学校招收农民工子女与招收当地学生在经济收益、政府投入、社会声誉、教学与管理难度等方面的得失之比)[3]增高，公办学校接收农民工子女入学的积极性增强。公办学校自觉自主地采取了许多措施以进一步吸引和鼓励农民工子女入学。

第一，公办学校不断改善办学条件、扩大办学规模，提高对农民工子女的接纳能力。在国家政策的引导和政府的财政支持下，公办学校通过积极扩充和维修校舍、购置新课桌椅，增大班容量。

第二，免收借读费，补助困难学生。在2008年7月之前，一些公办学校就主动帮助家长到居住地的乡镇政府办理借读手续，以便免收农民工子女的借读费。对不符合免除借读费标准的农民工子女的收费标准较往年相比也有所降低。同时，公办学校还为一些家庭经济困难的农民工子女提供补助，为他们免费提供校本教材、练习卷、手工制作的原材料。

第三，放宽入学条件、简化入学方式，逐步降低入学门槛。已有部分地区和公办学校将过去的“五证”③简化为“三证”，以减少农民工家长办证的难度。若家长无法按时办齐“五证”，公办学校多会先让孩子入学，然后督促家长抓紧补办，为农民工家长留出充裕的时间去办理各种证件，实际上也减轻了农民工家长的经济负担。

第四，开辟多种招生渠道以扩大对农民工子女的接收。公办学校采取向农民工家长印发招生宣传材料、召开就学讲座、在农民工聚集的社区张贴招生简章、指派专人负责农民工子女的招生工作等方式，扩大农民工家长及其子女对相关入学政策以及入学信息的知晓程度，使农民工子女对公办学校产生信任感，主动地进入公办学校。

第五，实施有利于农民工子女发展的融合教育。针对农民工家长因怕其子女受歧视而拒绝将他们送入公办学校读书的心理，公办学校进行了混合编班和单独编班的尝试，虽然孰优孰劣还存在争议，但是由此可以看出公办学校一直在努力为农民工子女营造一个和谐融洽的学习、生活环境。此外，公办学校考虑到农民工子女的学习基础、学习习惯、家庭教育、文化背景的差异，对他们实施针对性教学，使他们可以享受到高质量的、适合其发展的教育。

三、农民工家长为其子女进入公办学校积极争取机会、创造条件

农民工子女入学主要在三类学校中进行选择：公办学校、打工子弟学校及政府批准的民办私立学校。尽管民办私立学校的教育质量要优于基础薄弱校和城郊的公办学校，但是这类学校的收费是普通农民工家庭难以承受的，所以选择这类学校就读的农民工子女的比例并不高，国务院妇女儿童工作委员会2005年的统计数据显示，就读于私立学校的农民工子女仅为5.9%。[4]同时，农民工家长普遍认为公办学校的教育质量优于打工子弟学校，仅把打工子弟学校视为“看孩子的地方”，对打工子弟学校所提供的教育服务抱有不信任感。公办学校符合农民工家长及其子女对高质量教育的实际要求，农民工家长在主观意愿上更乐意选择公办学校。因此，农民工家长积极争取机会、创造条件使其子女可以进入公办学校。

广泛收集各种入学信息，寻找适合其子女就读的公办学校。在为数庞大的农民工群体中不乏充满睿智、积极负责的农民工家长，他们多方奔走，收集、求证有关子女入学的政策信息和学校资讯，以便为其子女选择一所适合其发展的公办学校。

灵活应对公办学校对“五证”的要求。在流入地生活年限较长的农民工家长，经济状况比刚来城市时有较大改善。2007年教育部—世界银行“促进农民工随迁子女义务教育”项目对北京、武汉两地农民工家长访谈的资料显示，农民工家长的收入较为稳定且有所增长。一些经济收入较好的家长更愿意通过向学校缴纳借读费来换取公办学校发放的一张“入学通知书”，这样就节省了他们在办理“五证”过程中的金钱、时间、精神上的花费。农民工家长灵活地处理公办学校对“五证”的要求使其子女能够跨过或者避开入学障碍而进入公办学校。

总而言之，政府、城市公办学校以及农民工家庭一直在为农民工子女接受城市优质教育而行动，目前已形成了以公办学校为主体的农民工子女入学格局。但身处公办学校中的农民工子女的教育问题依然很多，教育机会的不平等、教育质量的低下是农民工子女面临的重大问题。因而对农民工子女教育平等问题的研究和实践还应该进一步深化。

注释：

①“两为主”即“以流入地为主、公立学校为主”。

②本文中的农民工子女仅限指随父母进城的农民工随迁子女，不包含留守儿童。

③“五证”即：暂住证，且父母双方暂住一年以上；原户籍所在地出具的“独生子女证”或“准生证”等生育证明；父母所在务工单位出具的就业证明或劳动合同协议；流出地乡镇政府出具的父母进城务工的证明；流出地教育部门出具的同意外出就读证明。

参考文献：

[1][2]北京市教委：打工子弟学校可免学杂费[N].京华时报,2008-12-02.

[3]王莹.城乡二元社会结构下流动人口子女教育问题研究[D].华中师范大学，2007：7.

[4]国务院妇女儿童工作委员会.中国九城市流动儿童发展与需求调查[EB/OL].

http://www.womenwatch-china.org/article.asp?id=627.2005-06-28.

（作者单位：北京师范大学教育学院）

（责任编辑：张瑞芳）