“两分两换” 连通城乡

相丽均

能和城里人一样住配套设施齐全的公寓式住宅，能和城里人一样享受相对完善的社会保障，这一直是农村人质朴而又真诚的梦想。嘉兴市以“两分两换”为推手，为嘉兴未来城乡发展描绘了一幅美丽蓝图。

住房、土地，历来被认为是农民安身立命之本。

然而，不少嘉兴农民却主动搬离了世代栖身的乡村老宅，自愿流转出了日夜耕作的乡间土地。

是什么让他们如此放心地离开土地？现实的经验最能说明问题。

2008年，浙江省委、省政府做出重大决策部署，将嘉兴确定为省级统筹城乡综合配套改革试点区之一。嘉兴市应势推行“两分两换”，让城乡二元体制的坚冰进一步融化，使“农村人”和“城里人”的差距逐步缩小。

试点，在9个镇展开

“政策一出来，我和老伴就打算搬到镇上来了。”蔡天福兴冲冲地告诉记者。

今年50多岁的蔡天福是嘉兴市南湖区余新镇明星村18组的农民，两个女儿出嫁后，250平方米的房子就只剩下他和老伴了。蔡天福说，按照房屋置换协议，他有多种选择：可以选择镇上总面积相同的公寓房；也可以在镇里统一规划的新社区自行建造房子。“我想换成两套公寓房正合适，一套自己住，另一套出租，镇上这么多外来人口，每月出租五六百块应该不成问题。”而作为条件，他家原来的房子将被拆除，并被复垦为耕地。

与此同时，蔡天福家的13亩承包田，也流转给了镇里的渔里开发有限公司。“我们每年可以拿到8300元的土地流转金。另外，如果流转期限超过10年的话，我和老伴还可以按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇参保呢。”蔡天福乐呵呵地说。

蔡天福口中的政策，正是嘉兴市正在推行的“两分两换”政策。

所谓“两分两换”，就是把农民的宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途；土地流转后，农民凡是非农就业的，实现养老保险的全覆盖；对已经进入老龄阶段的农民，逐步提高养老保险的待遇。

地处杭嘉湖平原东北部的嘉兴市，近年来经济发展迅速，但由于土地紧缺等制约要素日益显现，城乡经济社会发展的空间明显不足。嘉兴是平原，没有大量可用来改造为建设用地的低丘缓坡；杭州湾北岸是主航道，嘉兴也不可能进行大规模围垦造田。如何才能盘活有限的土地资源？

在非农用地不足的背后，农村宅基地杂乱无章，农民大多分散居住，造成土地的极大浪费。同时，随着嘉兴近年来二、三产业的发展，到镇上甚至县里、市里打工的农民越来越多，曾经让农民安居的农村住房，让他们乐业的乡间田地，却成为他们搬不动带不走的遗憾。如何在节约用地的同时，让这些无法移动的物产成为农民真正可支配的资产？

在这样的背景下，嘉兴市制定了《关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见》和《关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见》，开始推进以“两分两换”为核心内容的统筹城乡综合配套改革。

“由于涉及到土地、社保、户籍、城乡建设等多方面内容，‘两分两换是一个艰巨的过程。我们的工作思路主要是从村镇的试点开始，一点一点慢慢地摸索，积累经验，等时机成熟了，路径明确了，再在全市范围内逐步推广。”嘉兴市农业和农村工作办公室副主任金梓伟介绍。

据悉，嘉兴市共设立了9个试点镇，即南湖区的七星镇和余新镇，秀洲区的新塍镇和王江泾镇，嘉善县的姚庄镇，平湖市的新埭镇，海盐县的百步镇，海宁市的许村镇以及桐乡市的龙翔街道。随着试点工作的启动，“两分两换”逐渐成为流行在嘉兴农村村头巷尾的一个时髦名词。

“歇脚上岸”做城里人，有房有社保

“土地对于农民来说就是吃饭的本钱，‘两分两换刚提出来的时候，从干部到群众，反响很强烈。许多人都在担心城乡一体化后，农民的就业和生活保障靠什么来维系。”金梓伟透露。

为了让“两分两换”能够顺利推进，各试点镇进行了大量前期调研。南湖区余新镇在明星村农户土地流转的过程中，召开的相关会议已不下百次；嘉善县姚庄镇发放了5000多份调查表，先后召开了24次座谈会，对置换政策进行了20余次的修改完善。

而在具体操作中，嘉兴市规定，“两分两换”要因地制宜，不能“一刀切”，要从实际出发，充分尊重农民意愿。“自愿是置换的基本原则。比如换不换，完全是由村民说了算；换成什么，异地自建、换公寓房还是货币安置，都由村民自行申请，任选其一。”金梓伟说。

拿试点进度最快的南湖区来说，余新镇和七星镇都是从1个村开始试点，但“两分两换”的置换模式不尽相同。

“此前，余新镇已就农民对房产置换模式的选择进行过民意调查，结果有超过一半的居民愿意拿公寓房，但条件越好的农民越希望自建联排别墅。为尊重农民的意愿，余新镇推出了两种可供农民自由选择的路径。七星镇则在置换中把家庭人口作为测算城镇住房面积的重要标准，在按政策认定人口每人40平方米的基础上每户再加60平方米计算。”南湖区委农业和农村工作办公室有关负责人介绍说。

“歇脚上岸”做城里人，有些农民担心会住得不习惯。不过，姚庄镇60多岁的村民老姚却没这个担心，老姚说，姚庄镇的农村新社区是为农民量身打造的。

据了解，姚庄镇的这批新社区根据农民喜欢住得宽敞些的特点，特意将小区住宅的间距加宽，容积率达到了1.1，甚至超过了县城的一些高档住宅小区。同时，小区除了中心景观，各住宅楼间还有组团绿化小品，满足看惯了绿色田野的农民需求，甚至还设计了配套用房，供农民碰到红白喜事时使用。

据了解，七星镇东进村、七星村、大树村等地的“两分两换”二期工作已经启动，但仍然有一部分农户没有彻底流转土地。“其实还是因为保障问题让他们有所顾虑。”南湖区委农办的同志说。

一位没有参加“两分两换”的村民就坦言了他的顾虑：“我今年已经51岁了，如果把承包地置换出去，很有可能就找不到工作，现在一般的工厂都不要我们这些上了年纪的人。留着土地好歹还可以种点蔬菜瓜果。而且，土地流转费不是一次性到我们手上的，万一承包的公司经营亏损，我们问谁拿钱呢？”

对此，各试点镇都因地制宜给出了不同的承诺。在余新镇，60周岁以上的老人每月发200元补贴，镇里负责推荐40~50岁农民每年每人到农业项目做工100~150天。七星镇则规定按照16周岁以上的每人补助12000元、16周岁以下的每人补助4000元的标准进行参保补助。

同时，为了解决大量新增非农人口的就业问题，嘉兴市还紧急出台《关于进一步促进城乡平等充分就业的实施意见》，将“两分两换”中自愿全部放弃土地承包经营权的人员纳入享受就业政策对象，3年内必须实现养老保险的全覆盖。

“两分两换”，且行且完善

嘉兴实施“两分两换”后，土地和房产成为嘉兴农民的一种资产，而不是束缚流动的包袱。南湖区七星镇农民徐志明原有的农村宅基地置换成了两套城镇住房和50.56平方米的标准厂房。他说，原来使用的宅基地、房屋没有土地证、房产证，房屋不能够像商品房一样进行交易，置换后的城镇住房有产权证，就可以光明正大进行交易，盘活了农民的资产。

同时，“两分两换”也达到了节地的初衷。南湖区委农办的同志介绍说，根据南湖区的一项调查，目前该区农户户均宅基地平均占地1亩左右，而进行宅基地置换城镇房产后，公寓房实际占地不超过0.3亩/户，自建房不超过0.5亩/户，节地效果明显。

更为重要的是，“两分两换”成为推动城乡公共服务均等化的“催化剂”。由于居住分散，各项城市基础设施很难向这部分农村居民覆盖，公共服务也很难提供到位。而“两分两换”之后，农村居民集中建房，像有线电视、宽带网等公共服务很容易跟上来。

面对“两分两换”带来的成效，金梓伟在接受记者采访时，再三强调“两分两换”刚刚试水：“‘两分两换试点工作虽然开展也有半年多了，但还只是在刚刚起步阶段，还有很多东西需要长期探索。”

据介绍，“两分两换”试点工作推进中最大的瓶颈是资金制约，寻求突破的路径成了各试点镇首先需要考虑的问题。为此，各试点镇八仙过海，各显神通，既尊重农民意愿，不让农民吃亏，又依法办事，在财力允许的范围之内稳步推行。比如，同样是为了突破融资瓶颈而成立的投资公司，七星镇的嘉兴七新投资开发有限公司注册资金5亿元，由嘉城集团出资80%，南湖区政府出资20%，全部由国有资本出资成立；而新塍镇的兴发农业投资开发公司，则由秀洲区国资委出资40%，新塍镇集体出资60%。国有投资所占比例的不同，表面看起来只是数字的大小而已，其实体现的正是一种实事求是的态度。

“两分两换”中，流转进来的土地怎么发包出去，也是许多人担心的问题。各试点镇纷纷结合自身实际，在探索中前行。南湖区通过3次大型的农业专题招商活动，顺利签约12个项目。而许村镇专门为土地流转这一环节成立了农业投资开发公司，承接农户放弃的土地，统一进行规模化开发经营。

宽敞明亮的房屋，设施齐备的家居环境固然使人惬意，但也让许多面朝黄土背朝天的农民割舍不了那平原沃土、鱼米水乡的浓浓乡情。“本来在村子里到处都是熟人，串串门说说话是再平常不过的事，但是住到镇子上后，却分住到了不同的区域，要聊个天也不是那么容易了。”七星村的蒋妈妈有些无奈。

“每天不到田地里走走，还真有些不习惯。”东进村的老徐也道出了自己的遗憾。

对此，金梓伟坦言：“村庄、农田，这是农民的乡情，也是城里人最为质朴的想念。将城市生活的生动便捷和乡村环境的美丽愉快对接起来，才是没有城里人和农村人之分的现代人所追求的生活方式。如何解决这些问题，我们正在探索更好的方式。”

嘉兴推出的“两分两换”措施也引起了相关专家的关注。刚从嘉兴实地调研回来的浙江大学农经系主任钱文荣教授首先指出“以土地承包经营权置换社会保障”在提法上的不妥，“因为社会保障是农民应该享受的权利，并不应该让农民用自己的承包权去置换。嘉兴的实际做法也并不是这样，而是对于自愿放弃承包经营权的农户在社保方面给予一定的经济补助。”

此外，钱文荣教授认为，“两分两换”不是形象工程，不能为了置换率而破坏原有的一些较为合理的产业体系，如何在原有产业的基础上，形成更为合理的产业结构，这是一个必须考虑的问题。

根据规划，到2012年，嘉兴全市将有三分之一的农民实现向城镇和中心村集聚，各种形式流转土地总面积100万亩以上，50%左右的农田实现规模集约经营；建成一批规模大、水平高、效益好的现代农业园区，一批相对集聚、公共服务配套完善的农村新社区和一批具有小城市功能的现代新市镇。

“两分两换”，正浓墨重彩地描绘着一幅城乡协调发展的新图景。