组织控制、授权批准控制和人力资源控制

【摘要】 本文以内部控制方法为主线，对睡虎地秦简中的内部控制方法进行分析和探讨。发现早在战国晚期的秦国，就已经采用组织控制、授权批准控制和人力资源控制的内部控制方法来对全国的经济活动进行管理。

【关键词】 睡虎地秦简；内部控制方法；组织规划控制；授权批准控制；人力资源控制

随着经济发展和研究的深入，内部控制逐渐发展成为一门独立的学科。笔者对国内外学术界流行观点所认为的“内部控制是20世纪40年代产生”，“内部控制是工业革命和大机器作业的结果”的结论不敢苟同。因为在内部控制概念出现之前的漫长的人类历史中，内部控制早已被人们应用到日常的经济、管理行为控制中。本系列论文依据反映战国晚期经济、管理活动的云梦睡虎地十一号秦墓竹简（以下简称“秦简”），以体现内部控制要素的内部控制方法为主线，探讨秦国的内部控制。本文只对秦简中的三种内部控制方法进行分析，其它七种方法在后续的四篇文章中讨论。

一、组织控制

组织控制，要求设置多个职能机构进行职责分工，对不相容的职务进行分离，明确职责权限，将权利与责任落实到各责任单位。

（一）机构设置及权责分配

从“秦简”可以看到：秦国设置有内史（财政主管部门）、大内（京师府藏）、太仓（粮食主管部门）、都官（国库）、县等机构，县下面有县令，县丞、县尉分管县的民政和军事。县令、县丞、县尉之下还设有“史”，分别为令史、丞史、尉史，是令、丞、尉下属的办事人员。可见，秦国设置了不同的机构，同一机构下有不同的办事人员，分工负责。“秦简”《效律》规定：“同官而各有主（主管）也，各坐（承担罪责）其所主。”（P.117）在同一官府任职而主管的方面不同，分别承担所管方面的罪责。秦国已经以法律规定了分工负责的原则。

“秦简”《金布律》：“官啬夫免，效（检查）其官而有不备（短少）者，令与其稗官（属下的小官）分，如其事”。（P.63）“如其事”按照各人所应负的责任。机构的负责人免职，点验其所管物资而有不足数情形，应令他和他下属的小官按各自所负责任分担。说明秦国的机构中是各司其职，各负其责。又如《语书》：“以一曹事不足独治也”、“而恶与人辩治”（P.19）一曹的事务不能独断专行，“曹”郡、县下属分科办事的吏。要分设不同的曹如金曹、仓曹、计曹等不同的部门分别处理事务，可以相互牵制，互相监督。

“秦简”《效律》：“计用律不审而赢（多余）、不备，以效赢，不备之律 （罚）之，而勿令赏（偿）”。（P.123）会计不合法律规定而有出入，按核验实物时有超出或不足数的法律罚金，但不令赔偿。除了对当事人的处罚外，同时要追究上司的责任，并且十分严厉。“令、丞 一甲，官啬夫 二甲；令、丞 一盾，官啬夫 一甲。”对单位主管加重处罚，是因为他们对会计错误更应承担责任。单位负责人对会计质量承担重责，必然有利于会计水平的提高。同时，其他相关人员也要受到处罚。“其他冗（多）吏、令史掾（属吏）计者及都仓、库、田、亭啬夫坐其离官属于乡者，如令、丞”。“离官”附属机构。这种连坐制度为秦国的会计法制提供了严格的社会环境，对于上级官员自觉监督检查下级的工作情况，以及同级官员自觉相互监督发挥了重要作用。

（二）不相容职务分离控制

不相容职务指的是不能同时由一个人兼任的职务。不相容职务分离控制要求对所涉及的不相容职务实施相应的分离措施，形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制。

对于工程项目，从预算、项目的实施到验收属于不相容的岗位，不能由同一人完成，否则容易出现徇私舞弊，影响工程质量。“秦简”《徭律》：“县为恒事（经常性工程）及砚（请示）有为也，吏程攻（估计工程量），赢员及减员自二日以上，为不察”。（P.77）秦国对于经常性的及经呈报批准的工程的建设先由吏预算工程量，然后“兴徒以为邑中之红（功）者，令孤（担保）堵卒岁”。（P.77）由征发的徒众修城邑的工程，对所修的城墙质量担保一年。对出现的质量问题“所城有坏者，县司空署君子（负责人）将者， 各一甲；县司空（官名，掌管工程）佐主将者， 一盾。”（P.148）从上述可以看出，工程项目的预算由吏完成、项目的实施由县司空佐担任，对于出现的质量问题，相关责任人县司空佐和主管人员县司空与署君子分别将受到处罚，这样可以相互监督，防止作弊，保证工程质量。

二、授权审批控制

授权审批控制要求明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任，各级管理人员应当在授权范围内行使职权和承担责任。

“秦简”《置吏律》：“除吏、尉，已除之，乃令视事及遣之；所不当除而敢先见事，及相听以遣之，以律论之。”（P.95）“视事”、“见事”二者表示行使职权。“听”互相谋划。任用吏或尉，在正式任命以后，才能令他行使职权和派往就任；如有没有任用而敢先行使职权，以及私相谋划而派往就任的，依法论处。可见，吏或尉要正式任命以后，才能行使职权；如没有任命而敢先行使职权，依法处罚。这是较为典型的授权批准控制。又如，“官啬夫节（即）不存，令君子无害者若令史守官，毋令官佐、史守”。（P.95）官府的啬夫如果不在，授权给办事不出差错的有爵的人或令史，不要叫官府的佐、史代理。

三、人力资源控制

（一）人员任用与考核

人员任用与考核包括人员的任免、考核、晋升、奖惩、辞退与薪酬等政策。

“秦简”《均工》主要是关于任用手工业劳动者的法律规定。如“隶臣（男奴）有巧（技艺）可以为工者，勿以为人仆、养（厨工）”。（P.76）在用人机制上，秦国不仅发挥特长，做到人尽其才，还采取激励措施。“能先期成学者谒上，上且有以赏之。盈期不成学者，籍书而上内史”。

（P.75）《军爵律》：“从军当以劳论及赐。”（P.92）从军有功应授爵和赏赐。“隶臣斩首为公士”。（P.93）奴隶斩获敌首应授爵为公士，对取得军功的奴隶进行激励。

秦国对不能任用的人也作出了规定。如“秦简”《司空》：“司寇（刑徒名）勿以为仆、养、守官府及除有为也。有上令除之，比复请之”。

（P.91）“除”：任用、任命。《内史杂》：“除佐必当壮（壮年）以上，毋除士五（伍）新傅”。（P.106）“士五”：没有爵的成年男子。“令赦史毋从事官府”。（P.106）犯过罪而经赦免的史不能再在官府供职。“下吏（罪犯）能书者，毋敢从史之事”。（P.107）《置吏律》：“啬夫之送（调任）见它官者，不得除其故官佐、吏以之新官”。（P.95）

除了对任用的人才作出规定，秦国还对官员进行考核。“秦简”《厩苑律》：“内史课（考核）县、大（太）仓课都官及受服者”。（P.33）通过考核便于监督和检查县令、都官的工作。

从“秦简”可以看到，秦国除制定法规考核官员，对普通的百姓、奴隶的任用、考核和激励也以法律的形式进行规范，这有利于调动各阶层人员的积极性，对秦国经济的发展和强大提供保证。

（二）绩效考评控制

绩效考评控制要求对各人员的业绩进行定期考核和客观评价，以此作为确定薪酬以及奖励、处罚、降级、调岗、辞退等的依据。

秦国为了确保管理制度的实施，提高生产效率，建立了评比奖惩制度。“秦简”《厩苑律》规定：“以四月、七月、十月、正月肤（胪，评比）田牛。卒岁，以正月大课之。最（优秀），赐田啬夫壶酒束脯（干肉），为旱（皂）者（饲牛人）除一更（更役，一月一换为一更），赐牛长（饲牛负责人）日三旬；殿（低劣）者，谇（申斥）田啬夫，罚冗皂者二月。其以牛田，牛减协，治（笞）主者寸十。有（又）里课之，最者，赐田典日旬；殿，治（笞）卅。”（P.30）“冗皂者”：包括牛长及为皂者；“协”：牛的腰围；“治”：用竹木板责打背部；“里”：秦乡村基层政权单位。牛作为秦国当时主要的生产和生活资料，具有重要作用，为了鼓励养好和用好牛，秦国实行季评年考，成绩优秀的，赏赐；成绩低劣的，处罚。

为了保证产品质量，秦国制定了奖惩措施。“秦简”《秦律杂抄》：“县工新献，殿， 啬夫一甲，县啬夫、丞、吏、曹长各一盾”。（P.137）“县工”：县工官；“新献”：新上交的产品。又如，“采山（采矿）重（两次）殿， 啬夫一甲，佐一盾；三岁比殿， 啬夫二甲而废”。（P.138）“废”撤职永不叙用，可以看出处罚较为严厉。

【主要参考文献】

［1］ 李孝林. 睡虎地11号秦墓竹简反映的时代［J］.重庆工学院学报，2008，（8）.

［2］ 睡虎地秦墓竹简整理小组.睡虎地秦墓竹简［Z］.北京：文物出版社，1978.引用时夹注页码.

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［4］ 李孝林， 罗勇，孔庆林.比较会计史学［M］.中国财政经济出版社，2007.

［5］ 李连华.内部控制理论结构［M］.厦门：厦门大学出版社，2007.