公益性非营利组织的财务治理问题探析

赵秀芳

【摘要】 公益性非营利组织由于其特有的社会公益性弥补了政府和市场的缺陷，在构建和谐社会、救助受灾群体中发挥了重要的作用。文章在剖析公益性非营利组织财务治理特征的基础上，对我国公益性非营利组织财务治理现状进行了分析，并提出相应的治理对策。

【关键词】 公益性非营利组织；财务治理； 现状；对策

非营利组织（NPO）是一种介于政府与企业之间，不以营利为目的、旨在为社会公众提供服务的社会公益组织，具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性等6个基本特征（萨拉蒙，1995）。作为政府和市场之间的“第三部门”，公益性非营利组织以其特有的社会公益性弥补了政府与市场的不足和缺陷，在构建和谐社会、救助受灾群体中发挥了重要的作用。本文在剖析公益性非营利组织财务治理特征的基础上，对我国公益性非营利组织财务治理的现状进行了分析，并提出相应的财务治理对策。

一、公益性非营利组织的财务治理特征

公司财务治理是相关利益主体之间责、权、利相互制衡的一种制度安排，主要通过对财务信息的生成程序、生成质量以及呈报机制进行规范，运用各项财权制度，解决由于信息不对称而导致的剩余索取权与控制权的合理配置问题，实现有效治理的目标。在公司财务治理中，财务报表的真实性和准确性是保障治理有效的重要前提。当然，治理中也要借助公司外部的市场力量，对公司内部各财权持有人的工作态度和工作质量进行有效的市场制约，用严刑峻法和高昂的违规成本来迫使管理者执行制度。

公益性非营利组织的资金来源大多为捐赠，因此资金的提供者对于组织的财产并不享有所有权，其财务管理的目标为获取并有效使用资金，以最大限度地实现组织的社会使命；管理的主要内容是收入与支出的管理。与公司财务治理比较，公益性非营利组织的财务治理具有以下几个方面的特征：

（一）特殊产权下剩余要求权的缺失

在公司制企业，所有权与受益权主体是一致的，公司治理的核心在于剩余索取权和剩余控制权的匹配问题。而非营利组织的特殊性缘于捐赠行为带来的代理问题 （法玛和詹森，1983）。在非营利组织的代理关系中，资源提供者提供了组织赖以存在的捐赠性经济资源，却不提出剩余要求权，理事会和管理者具体代理资源的公益性使用，委托权、受托权、受益权以相互独立的形式存在，由此造成受益权与控制权分离、使用权受限以及受益主体虚拟化（王名、贾西津，2003）。产权的不明晰导致了代理问题的产生，引发了信息不对称导致的管理与财务腐败，最终产生公众对非营利组织的信任危机。

（二）特殊的理财目标和信息披露要求

西姆和斯格尔（1997） 通过对比非营利组织与营利组织的财务

管理目标后认为，非营利组织的财务管理目标是保持组织的稳定和发展，进而实现组织的行为目标和社会责任；于国旺（2007） 针对非营利组织内部财务治理的改善问题，提出非营利组织在财权上也具有所有权、控制权与受益权“三权分离”的特点，认为社会公众也是非营利组织的利益相关者之一。因此，为保证非营利组织的正常运行，管理者必须向捐赠人保证其投入的资源没有被侵占，必须向捐赠人和社会公众披露捐赠资源的使用情况及使用效果，确保“公益产权”责任的实现。

（三）特殊的治理结构和治理机制

公司治理是指公司相关利益者对经营者的一种监督和制衡机制，可以归纳为一种法律、文化和制度性安排的有机整合。从非营利组织的相关利益群体角度来看，非营利组织财务治理的结构应该是由非营利组织受益人的代理人（非营利组织理事会的理事）以及捐赠者在理事会决策中的权利和天赋特权，集中思考相关利益群体对经营者的一种监督和制衡机制，包括非营利组织理事会与捐赠者的权利和责任、治理接管原则、政府部门的作用与影响、非营利组织领导人的报酬等。为确保治理规范、有效，必须制定相应的财务治理机制，其中财务监督与激励是核心内容。

（四）特殊的治理环境

詹森（1983）认为，组织治理的力量有4种：外部控制系统中的资本控制市场、司法系统、产品要素市场及内部控制系统。对于公益性非营利组织来说，其资金来源于捐赠和提供服务所获得的收入，不通过资本市场融资；由于组织管理者的机会行为差异以及政府法律的不健全，司法控制很难对管理者的行为进行约束；产品和要素市场主要通过市场竞争来评价组织对资源的运用效率，而公益性非营利组织不在竞争市场中正常交易，要素市场不适用于非营利组织。因此，政府法律法规和监控体系的完善，以及非营利组织内部控制系统的健全，是确保公益性非营利组织财务治理目标得以实现的两大要素。

综上，公益性非营利组织由于特殊的产权关系，导致其财务治理完全不同于公司财务治理。然而，与上市公司一样，非营利组织也具有公众产权特性，尽管出资者不求回报，但同样关注出资财产的使用情况，需要向出资者披露财务信息。因此，根据公益性非营利组织的特点，并结合其发展现状提出相应的财务治理对策，必将对非营利组织的财务活动具有重要指导意义。

二、我国公益性非营利组织的财务治理现状

弗鲁姆金和凯姆（2000）认为，非营利组织的治理主要涉及两个问题：一是建立非营利组织的合法性和捐赠者的信心问题；二是提高非营利组织的运作效率问题。笔者认为，这些问题在我国的公益性非营利组织的实践中也同样存在。为进一步发现公益性非营利组织在财务治理方面存在的问题，笔者以浙江绍兴的公益性非营利组织为例，对其从产权特征、类型、主要服务对象、资产规模及来源构成、内部控制制度建设、项目资金使用情况、信息披露情况以及有无项目审计和年度审计、绩效预算与评价体系的构建情况等方面进行了调研。发现目前公益性非营利组织的主要问题有：

（一）“官民二重性”产权特征阻碍了组织的市场化发展

从调研情况来看，各地的公益性非营利组织（主要是慈善总会）看似民间组织，实则由政府托管，“政府行为”大于“公益性行为”。其会长一般由民间企业家担任，但实际的管理决策权基本属于民政局，一般由民政局领导兼任。除政府托管的慈善总会外，其它公益性非营利组织的数量很少。究其原因，主要是由于现行法规和政策上的严格的制度限制。我国政府对公益性非营利组织实行双重管理体制、分级管理原则和非竞争性原则。由于门槛高、限制多，在相当程度上限制了普通民众成立公益性非营利组织的积极性，即便设立，也无法通过登记注册来获得合法地位。因此，目前真正的民间自发性的公益性非营利组织的建立缺乏良好的治理环境，未得到很好的培育。政府行为阻碍了组织的市场化发展。

（二）政府对组织运营监管不力，缺乏良好的财务治理环境

从调研情况看，各地非营利组织虽然登记成立不太容易，但成立以后，除了象征性地接受财务管理方面的“年检”之外，没有任何日常性的评估和监督管理方面的制度约束。这么做的结果，是使得整个非营利组织内部良莠皆存。近来频频出现的公益腐败现象，实际上已经损害了真正的公益组织。另外，在基本制度建设方面，如理事会制度、社会监督机制、财务公示制度等方面，现行法规和政策并没有对其提出具体、明确的要求，使得公益性非营利组织各行其是、无所适从。

（三）基层慈善组织运作简单，财务治理规范流于形式

根据慈善组织的要求，各地慈善机构都建有会员大会、董事会以及经理，机构设置比较完备，内部控制制度也比较完善。慈善基金管理者要求政府提供年度审计和披露会计信息，但由于“不作为”的态度导致没有很好地发动民间慈善捐款，资金匮乏，难以真正发挥慈善组织的功能作用。虽然组织负责人非常欢迎政府审计并愿意披露会计信息，但其审计和要求披露的目的仅仅为了表明自身没有互惠交易和腐败现象。

（四）财务管控体系不够完善

调研发现，各地公益性非营利组织的财务管控体系尚未完全建立。1.筹资能力缺乏，组织资金供给不足。在目前的政府主导模式下，慈善捐款的来源十分单一，除了由政府发动的带有半强制性质的捐款外，来自于民间的自发捐款很少（突发事件捐款除外）。2.对慈善项目经费的使用没有计划和预算，也不作投资项目的可行性分析；闲余资金不作投资，只存于银行，导致资金使用效率低下。3.没有建立起有效的绩效考评体系。慈善项目做多做少一个样，不进行慈善项目计划，也不考评管理绩效，导致大多数慈善机构管理者 “不作为”。

三、解决公益性非营利组织财务治理问题的对策

上述公益性非营利组织中存在的问题，既有政府制度规范方面的原因，也有组织内部财务治理的原因。为解决上述问题，笔者提出以下相关对策：

（一）放宽进入门槛，培育纯民间的慈善组织

由于政府设置了较高的进入障碍以及政府主导的“官民二重性”非营利组织的存在，导致目前非营利组织 “不作为”，严重影响了民间慈善事业的发展。政府应该放低门槛，通过加强制度的完善来培育市场环境，逐步退出慈善事业，最后形成纯民间的可持续发展的慈善组织。

（二）加强制度规范和政府及社会监管

公益性非营利组织承担着公共财务受托责任，必须向公众披露财务信息。信息必须经过注册会计师的独立审计，其运作过程和结果要接受社会的监督。为了保证公开信息的统一性和可比性，政府必须制订非营利组织披露信息的相关内容、标准及披露时间、地点等，建立相应的适合非营利组织的独立的财务和审计制度。从国际经验看，社会监督也是一个不可替代的机制。1.建立、强化外部审计，通过注册会计师，对企业报表及突发项目进行审计，提高社会对组织的信任。2.可疏通举报渠道，鼓励媒体监督，将公众资金的使用情况进行监督，防止违法事件的发生。3.保持司法独立，一旦发生违法行为，严惩不怠。通过社会监督，树立并保持公益性非营利组织的社会诚信形象，为其可持续发展争取更多的社会支持。

（三）建立健全组织的财务管理体系

1.采取措施提高非营利组织的筹资和增值能力，解决组织资金的供给问题。通过市场化运作方式，争取更多的慈善捐款；对闲余资金进行投资和运作，提高资金的使用效率。2.建立和完善预算管理制度。要求年初制定预算计划，加强收支管理，对日常开支执行规范的审批程序。3.建立有效的绩效预算考评体系。根据预算落实和执行情况，按年终决算结果进行绩效考评，既提高管理者的积极性，也保证了预算资金的高效使用。

（四）逐步完善组织的财务治理结构和机制

完善的财务治理结构和机制或许与现实的公益性非营利组织还有一段距离，但应该是所有的公益性非营利组织共同努力的目标。关于财务治理结构，一般来讲，成熟、完善的公益性非营利组织的财务治理结构由会员代表大会、理事会、经理层与监事会等组成。当然，在非营利组织不同的发展阶段，其财务治理结构的建立可能会有所侧重，如在初创期与生存期，主要致力于决策机构与执行机构的建立，而且分离程度低；而在发展期及稳定期，随着外部监督及内部问责程度的提高、组织规模的扩大，决策层与执行层人员与决策内容的分离程度加快，交叉情况逐步减轻。公益性非营利组织的财务治理机制一般包括财务决策、监督与评价机制3个方面，从事前、事中、事后3个方面对组织资源的取得和使用情况进行管理，保证决策授权、执行与监督的分离。1.通过财务授权方式规定各层次的决策地位和能力，在项目决策时采取招投标方式，确保非营利组织应对重大事项、一般事项和基础性事项时的决策效率。2.通过完善内部控制机制，在非营利组织内部建立覆盖所有职能部门、所有业务环节、所有工作岗位、所有工作人员的协调和控制机制。常规性事项通过预算和程序控制以及内部审计监督；特殊性项目要求通过外部审计监督。通过有效整合组织资源，实现组织的高效运行。3.通过目标导向的绩效评价与激励机制，提高管理者的积极性。

综上，笔者认为，通过政府和组织的共同努力，建立规范的财务治理结构，一方面，可以促进公益性非营利组织效率的提高，增强组织的公信力建设，提升组织在社会大众中的形象和品牌效应；另一方面，保证了决策和执行的正确有效分离，避免由于权力过于集中产生决策失误。而且，有效的财务治理还能使组织适应社会外部对其财务公开、透明的要求，逐步实现信息的公开，促使公益性非营利组织内部相关人员廉洁自律，促进公益性非营利组织管理水平的提高。●

【主要参考文献】

［1］ 王名，贾西津.基金的产权结构和治理［J］.经济界，2003，（1）:40-45.

［2］ 于国旺.非营利组织财务治理的经济理论分析［J］. 审计与经济

研究，2007，（2）:66-71.

［3］朱小平，杨妍.公益型非营利组织绩效预算与绩效评价的理论探讨［J］.审计与经济研究，2006，（5）:64-68.

［4］ Salamon L M，Anheier H.k. The Emerging Nonprofit Sector An Overview［M］.Manchester University Press，1995:1-10.

［5］ Jensen M. C. Organization Theoryand Methodology［J］.The Accounting Review， 1983，58（4）:319-339.

［6］ Fama E F，Jensen M. C.Separation of ownership and control ［J］.Joumal of law & Economics 1983，（26）: 301-325.