关于进一步深化农村信用社产权制度改革的思考

陆旻鸥

一、县级统一法人体制是与农村经济发展现状比较吻合

（1）县级统一法人体制是农村信用社长期实践的产物。上世纪五十年代，针对农村地区对金融服务的迫切需求，开始以社员自愿入股方式组建了农村信用社，农村信用社遍布全国基层乡镇，并在业务上接受中国农业银行领导；在改革开放浪潮中，国有商业银行为降低营运成本不断退出农村金融市场，农业银行也逐步撤并县以下网点，农村信用社成为农村金融的唯一支柱，被迫承担了大量的政策性金融责任，加上农村经济积弱积贫已久，使农村信用社背上了沉重的包袱，很大一部份农村信用社实际上陷入了资不抵债的窘境。1996年， 中央启动农村金融改革，农信社脱离中国农业银行，其监管职能由中国人民银行直接承担。为帮助农村信用社完善内控制度，提高管理水平和转换经营机制，摆脱经营困境，在政府的推动下，农村信用社逐步由二级法人体制向县一级法人体制转变；在经济发达的沿海地区，一些经营状况良好的农村信用社逐步向股份制、股份制与股份合作制相结合转变，成立了农村商业银行和农村合作银行。2003年启动的新一轮农村信用社深化改革工作，更是强调了建立新型产权关系，通过明晰产权，强化了县一级农村信用联社的法人地位。因此，可以说，现行的县级统一法人体制是信用社长期实践的结果，是市场经济条件下的利益攸关各方的自主选择。

县级统一法人体制与我国各省区经济发展水平相适应，也与中央推行的财政实行省管县体制不谋而合。就我国目前各省区的经济发展状况而言，一省之内经济发展水平差距非常大，如苏南与苏北、粤北与广东其他地区、、湘西与湖南其他地区经济发展水平相差几个数量级，强行把经营条件、管理水平、资产质量严重不平衡的农村信用社揉合在一起，就体现了明显的行政色彩，妨碍发达地区农村信用社发展的积极性和市场经济原则。

（2）产权日益明晰，法人治理结构逐步完善。2003年以来，在国务院的直接领导下，人民银行将拿出近2000亿元剥离农村信用社的不良资产和承担农村信用社的亏损，其根本目的是“花钱买机制”，即通过合理的“输血”，帮助农村信用社建立一个健全、完善的“造血机制”。 根据中央银行改革试点资金支持计划，各地农村信用社进行了一轮的增资扩股工作，对原有股份进行了集中清理，并根据因地制宜原则构建了新的产权关系，成立(或强化)了与经营管理水平相匹配的产权组织(农村信用社联社、农村合作银行、农村商业银行)，实现了投资主体多元化，解决了长期以来困扰农村信用社“亏损严重、管理落后、问题频出、无人负责”的现象，建立与与现代企业制度相一致的“谁出资，谁管理、出了问题谁负责”的产权关系，基本形成了“资本自聚，经营自主，盈亏自负，风险自担”的机制。

农村信用社按照《公司法》和《商业银行法》以及相关的法律法规，确立了以股东大会、董事会、监事会和高级管理层为主体的“三会一层”的治理机制，明确了在农村信用社在合规守法经营的前提下实现股东利益的最大化的商业原则。各信用社通过制定《章程》、《股东大会议事规则》、《董事会议事规则》、《监事会议事规则》等一系列内部规章制度，建立起了一整套行之有效的决策、执行、监督相互独立、有效制衡、激励与约束机制相结合的法人治理结构。通过一系列涵盖信贷管理、利率定价、风险控制、财务管理、劳动人事、信息管理、安全保卫等规章制度，强化了内部控制，有效地防范了经营风险和操作风险，信用社经营管理水平得以不断提高。

江苏省最早成立的三家农商行改革发展成效极为显著，他们通过优化产权结构，完善公司治理，使公司治理有效性明显提高。经过推进金融创新，转换经营机制，学习借鉴和自创先进的管理经验和技术，优化组织架构和业务流程，使农村信用社风险管理(信用风险、市场风险和操作风险)水平和业务发展能力跨上了新台阶，核心资本充足率、资本收益率、资产优良率达到了国内先进水平，已经基本步入良性发展轨道，具备向现代农村金融企业过渡的条件，因此三家农信社已经正式向中国证监会提出上市申请，准备发行股票，接受资本市场洗礼。

（3）农村信用社服务“三农”意识大大提高，支农服务功能大大增强。 农村信用社地处支农第一线，他们离“三农”最近，与“三农”有天然的亲近感，农业产业化、集约化、规模化、科技化主农村城市化、工业化的发展趋势对农村信用社来说既是挑战，更是机会。他们已经认识到，信用社的股东在农村、客户在农村、前途在农村,因此他们把自己的工作重点放在农村，花大力气促进县域经济发展，增强服务“三农”功能，切实调整信贷投放结构，增加农村信贷资金投入，改进信贷服务方式，充分发挥农村金融主力军和联系农民群众的金融纽带作用。

农村信用社在演化改革中不断取得长足发展，为进一步发挥农村信用社联系“三农”的纽带作用、增强服务“三农”功能奠定了坚实的基础。根据中国银监会公布的资料，截止2008年末，农村信用社总资产占全部金融机构的11.1%，农村信用社的资本充足率、盈利能力创下近年新高，不良贷款持续下降，抗风险能力大大增强，拨备覆盖率不断提高，可以这么认为，经过多年改革，农村信用社的发展已渐入佳境，完全能够承担服务三农的职责。

二、省(市)统一法人体制并不是农村金融发展的最优选择

（1）大法人体制是行政过度作为的主要体现。2000年7月15日，国务院批准了由中国人民银行和江苏省人民政府共同拟定的江苏省农村信用社改革方案，即在县（市）统一法人的基础上，组建了江苏省农村信用联社，作为农村信用社的行业管理者行使对农村信用社管理职能，保证行业管理与监管彻底分离。.2007年８月，海南省联社挂牌成立，标志着农信社省级管理机构的组建工作全面完成。制度设计者认为，省级联社体制可以代省级政府行使管理职能，通过履行管理、指导、协调和服务等职能，弥补农村信用社经营管理水平有限、业务开拓和创新能力、风险控管能力不足的缺陷。但是农村信用社认为，省级管理机构存在产品开发、业务创新、结算和内控制度建设等方面服务、指导能力不足的状况，而且在人事、财务、资金等方面存在过度干预农村信用社决策自主权的行为。省级联社管理职能定位不清晰，权力责任界定是模糊的状况极容易与基层产生矛盾。

在目前官员评介体系中，GDP是最重要的指标之一，因此各地纷纷成立金融办，试图通过行政力量，控制地方金融，为地方经济服务，最便捷的路径就是整合现有的城商行和农村信用社。重庆、北京、上海、成都就先后建立了省(市)统一法人的体制的农村信用社，江苏省无锡市也提出了组建市级农村信用社的目标。这种行政拉郞配的方式，忽视了地区经济发展的不平衡，是对农村信用社出资人财产权的侵犯。如江苏银行成立时，原各市的城商行按净资产折成江苏银行的股份，完全忽视了各地城商行之间盈利能力和发展前景的差异，苏南地区的城商行净资产收益率达到30%以上，按原股份折算的收益率在每股1元以上，而苏北地区的两项指标则相差甚远，资产质量也不可同日而语。

（2）大法人并不具备抵御金融风险的天然基因，只是增强了地方政府的金融控

制能力。提高农村信用社法人层级的一个

重要理由是大法人通过资本集合可以增强抵御金融风险的能力，可以拓展农村信用社生存发展的空间。在经济发展的繁荣时期，实行大法人体制，确实可以使农村信用社放大对单一法人的贷款额度，争取更好的客户资源，取得更多的大企业信贷份额，但从各国金融发展的历史看，大法人体制并不具有天然的抵御系统性和非系统性风险的优势，复杂的衍生产品交易和监管的漏洞使他们面临着巨大的风险，而世界性的金融危机几乎让他们无一幸免，许多大象级银行在金融风暴中就此沉沦，而相反从事传统金融业务的小银行却因此安然度过危机。而且大银行的破产或重组对公众的破坏性影响是小银行无法比拟的，它对人们的信心产生的打击常常超出人们的想象，如雷曼兄弟的破就使次贷危机演变成了世界性的金融风暴和经济危机。

（3）大法人体制是与深化农村信用社改革的初衷是相违背的。农村信用社改革是为了让农村信用社转换经营机制，提高经营管理水平，根本目的是为了改善金融服务，加大金融支农力度。如果一味地提高农村信用社法人层级，极可能使农村信用社丧失经营特色。大一统的银行体制为了控制信贷风险必然上收信贷权力，严格信贷监管，使一大批农户、个体工商户和中小企业失去获得贷款的可能性，农村信用社社区银行的灵活反应、贴近社区、贴近三农的特色退化，沦为又一个全国性股份制银行。在我们国家，大中型金融机构并不缺乏，农村和中小企业贷款难的重要原因就是大中银行统一的信贷政策，束缚了基层分支机构发放贷款的主观能动性，造成了垒大户、抢国企和政府项目的现象。

2006年以来，人民银行和银监会花大力气改进和完善农村金融服务、培育竞争性农村金融市场，允许设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和小额贷款公司，这些新型农村金融机构是农村金融的必要补充。在监管机关极力发展小型金融机构的同时，却要把现有的农村信用社发展成大中型金融机构确实是一种本末倒置的做法。

三、按市场经济原则推动农村信用社产权制度改革

现行农村信用社县级法人体制与农村经济发展水平相适应，与农村信用社经营管理能力和水平相一致，有必要在相当长的一段时间内，保持现行县级统一法人体制不变，通过政府、监管机构和农村信用社的努力，把农村信用社的经营管理水平提上更高的台阶，进一步发挥农村金融主力的地位和作用。当然，农村金融组织在不断完善，金融机构的产权组织形式也不会一成不变，在有条件的地方可以按照市场经济原则自主选择建立新型产权模式和组织形式，最终形成多样化的农村金融机构体系，满足农村多层次的金融需求。

（1）按照市场经济原则，实行强强联合是农村信用社体制创新的可选之路。如苏州和无锡、长沙、株洲和湘潭地区农村经济发展水平相当，农村城市化发展水平较高，农村信用社的经营规模、盈利能力也基本保持同步发展，通过组建统一的农村商业银行可以实现优势互补，增强竞争实力扩大对大中型企业的支持力度，提高农村信用社在本地区经济发展中的影响力和美誉度，符合股东和贷款人各方的利益，也完全符合市场经济的原则。

（2）进一步完善农村信用社产权制度改革。有条件的农村信用社可以考虑引进大中型银行作为战略投资者。通过引入战略投资者，完善公司治理机制，提升农村信用社在风险甄别、衡量、管控方面能力，提高经营的稳定性。适度放开银行业金融机构、非银行金融机构的收购兼并，放宽入股农村信用社的条件，积极引入社会资本，形成合理的股权结构，增强股东对经营管理层的约束能力，防止出现类似AIG奖金事件的内部人控制制现象，促进法人治理结构的不断完善。

（3）进一步明确省联社的功能定位，增强服务功能，弱化监管职能。省联社主要发挥服务、协调功能，帮助农村信用社应对金融创新和加强金融风险管理，更新综合业务系统，提高金融现代化水平，成为农村信用社金融创新和业务培训的平台，成为农村信用社提高经营管理水平支持力量。省联社是独立的企业法人，虽然代省级政府行使农村信用社的管理职能，但我们认为，省联社主要是做好农村金融的统计分析工作，为政府决策提供依据，真正的监管职能应由银监委派出机构执行，省联社应弱化监管职能，为监管工作做一些辅助性的事务。

(作者单位：湖南大学政管院)