ＡＰＥＣ成员间开展有机产品认证合作与互认的机遇与挑战

2009-05-22鸥泉

农业工程技术·综合版 2009年3期

鸥　泉

有机农业作为一种有利于食品安全、环境保护和可持续发展的农业生产方式，得到各国和地区的广泛关注。据统计，目前有120多个国家都开展了有机农业。到2006年年底，已有3100万公顷获得有机认证的土地，占世界农业面积的0.7％。欧盟地区有机农业面积比例达到了3.9％，在有机认证面积最多的10个国家中，有3个是APEC成员，即澳大利亚、中国和美国。

有机农业在全球的飞速发展，也带动了有机贸易的快速增长。进入20世纪90年代以来，世界各国都在不断制定有机产品法规和标准，目前已有60多个国家制定了有机农业法规和标准。在APEC亚洲地区，做得好的主要有日本、中国、泰国等，其他国家几乎难觅身影。

有机产品认证发展非常之快，并且进口和出口需求在持续增长，但面临的主要难题就是缺乏互认。绝大多数贸易国都制定了繁多的技术法规和标准，以技术法规和标准为基础的合格评定程序则更为复杂。但是，随着世界贸易的增长，越来越多的国家开始遭受到别国技术性贸易壁垒的障碍。“各人自扫门前雪”受到空前挑战。

就有机产品国际贸易而言，在世界范围内，各国有机互认程度低，存在多重认证、提高技术标准等问题，由此增加了有机产品出口国的贸易成本，严重阻碍了有机产品贸易的发展。

例如，在美国，其他国家进入美国有机市场，要通过美国农业部(USDA)直接授权的认证机构的认证，认证依据的标准只能是美国NOP法规。在日本，日本农林水产省(MAFF)承认获得USDA批准、并按NOP标准认证的有机产品可以进口到日本，但按日本JAS标准认证的产品，却不能在美国市场上使用有机产品标签。发展中国家向欧盟、日本、美国等出口有机产品时，往往需要国外认证机构认证和多重认证，费用非常高昂。

专家指出，互不认可的状态必然导致重复认证，增加企业的认证费用和负担，而这些费用最终会转嫁到消费者头上。发展中国家的企业则可能因为无法承受高昂的费用，以及办理进口手续所需的较长时间，从而失去进入国际市场的机会。

如果能在APEC成员间制定一个共同承认的有机标准，建立共同的认证程序和要求，从而实现有机产品在APEC成员、司的相互承认，是最理想的状态，这是大家努力的目标。在这种情况下，各国可以自由贸易，减少了由标准或要求的不同而带来的贸易壁垒。要实现这个目标，可能需要很长的时间，也许是几年，也可能是几十年，可以将这个目标分解成多个阶段，逐步实现。

现存的有机互认模式

政府间采取的措施

标准与技术法规的协调一致IFOAM的有机农业基础标准作为有机农业最早制定的国际性标准，在有机标准协调一致方面具有重要的影响。而CAC关于有机农业的指南成为各国制订有机产品法规的参考依据。充分发挥IFOAM基本标准和CAC指南的作用，成为目前采取互认或等效性评价的重要途径。

有机产品控制体系的等效性评价和进口许可三个最大的有机进口国欧盟、日本和美国分别形成了自己的独立的有机控制体系，为保证本国有机产品的进口和国际贸易，这三个国家在有机产品控制体系等效性评价和进口控制方面也形成了不同的模式。总得看来，有三种模式：一是承认另一国家的有机控制体系，如欧盟的有机进口第三国名单制度，经欧盟评估后认为其有机产品控制体系(生产标准、合格评定程序和法规要求)与欧盟等效，则可将其列入欧盟有机进口第三国名单，列入名单的国家生产的有机产品只需按本国标准生产并获得认证，即可出口到欧盟市场使用有机产品标签；第二种是可以允许国外认证机构按本国有机产品标准和法规开展认证，如美国USDA和日本MAFF都可以批准国外认证机构按NOP或JAS标准认证，认证的产品可以进入这些国家分别使用NOP或JAS有机标签，欧盟最新法规也规定了可以批准国外认证机构按欧盟法规开展认证；第三种是有机产品的进口许可，即有机产品进口时需向进口国家的相关政府机构申请，以评价是否符合本国标准和法规。就这三种模式来看，只有第种模式具有有机产品认证抵制体系等效性评价的性质，第二种和第三种模式则强制性要求进口产品符合本国法规。目前两个国家不同有机产品控制体系之间的烈向完全互认还没有先例。

IFOAM认可体系

为IFOAM在制订有机产品认证基本标准的同时，还制订了IFOAM认可准则，作为有机产品认证机构能力判定准则。IFOAM专门成立了国际有机认可服务中心(IOAS)作为按IFOAMiX可准则对有机产品认证机构进行认可的机构，现在IOAS已成为一个独立的认可机构。IOAS认可时要对认证机构采用的有机标准进行评估(是否符合IFOAM有机基本标准)，这是与其他认可不同的地方。

获得IOAS认可后认证机构可以使“IFOAM认可”标识，并可与同样获得IOAS认可的机构签署互认协议，促进有机产品的国际贸易。目前已有36个认证机构获得IOAS的认可，APEC地区有14个。

国际有机农业协调与互认212作组(IITF)

“国际有机农业协调与互认工作组”(ITF，International Task Force on Harmonization andEquivalency in Organic Agriculture ITF)是由国际有机农业运动联盟(IFOAM)、联合国粮农组织(FAO)、联合国贸发组织(UNCTAD)2002年2月在德国发起的，其目标是在有机农业贸易和行动规范方面为政府和民间机构提供一个开放式对话平台，便于国际贸易及发展中国家进入国际市场，以消除有机农业贸易中的技术壁垒。至今已举行了六次会议。在前几次ITF会议上，已对世界有机产品认证发展、有机产品国际贸易现状及在其他合格评定领域中互认模式进行了研究，提出了各国政府间、认可机构间、认证机构间开展互认的设想，目前其在有机产品国际贸易中影响日益扩大。2007年将在11月底在印度尼西亚召开第七次TTF会议。

ITF第七次会议将于2007年11月27日至30日在印度尼西亚召开。会议讨论的主要议题有：(1)讨论国际间对有机产品认证机构的统一要求(第四稿)；(2)有机法规和标准等同性判定程序；(3)ITF公报宣传计划；(4)有机产品国际互认潜在风险；(5)认证机构的互认与协作

区域性合作组织

(1)非洲区域性有机标准

CBTF(UNEP-UNCTAD Capacity Building Task Force On Trade，Environment and Development)的东非有机农业项目于2005年启动，受益国包括肯尼亚、乌干达和坦桑尼亚联合共和国。该项目包括多项主要问题的背景研究，例如有机政策的最佳规范；关丁

“走有机道路”对一系列环境、社会经济因素和包括东非有机标准(EAOS)制定在内的区域合作影响的国家综合评估。自2006年以来，布隆迪和卢旺达参加了区域活动。欧盟、瑞典国际发展合作署(SIDA)和挪威政府提供了财政支持。东非有机标准文本已最后确定，并正在成为东非共同体的官方标准。东非有机标准将是继欧盟之后世界上第二个区域性有机标准，它还是在有机农业运动和国家标准机构之间合作制定的第一个标准。该标准将大大促进该区域有机贸易和市场的发展，并为东非有机农业确定了共同前景。

(2)南亚认证区域合作系统

最早由泰国和意大利的两个认证机构ACT和ICEA在2006年发起，呼吁认证机构在南亚进行区域合作，合作的内容包括多个认证机构签署互认和合作协议，共享认证检查结果，统检查程序和表格，联合进行培训，制定区域标准，实现不同认证机构间认证结果互认和标志使用许可。

APEC成员开展互认合作的基础及可行性

进入21世纪以来，APEC区域内大多数成员的有机农业逐渐发展起来，并在很多方面体现出互补性。而且，大多数成员建立了法规标准体系，实施了有机认证制度，为在A PEC范围内开展有机产品互认提供了良好的基础。

APEC地区有机农业的快速发展为开展互认提供了条件

根据IFOA M的理论分析，有机农业发展水平可按由低到高的顺序划分为四个阶段：初级阶段、出口过渡阶段、国内有机市场快速发展阶段和发展主流阶段。根据这一标准，对A PEC各成员的有机农业发展水平进行了分析。结果表明，3个成员处于初级阶段，3个成员处于出口过渡阶段，8个成员处于国内有机市场快速发展阶段，7个成员处丁发展主流阶段。即有70％的成员其有机农业已经达到了较高的发展水平，14％的成员在逐渐向高水平过渡，APEC区域内的有机农业呈现出良好的发展态势。而且根据IFOA M的数据统计，部分APEC成员已成为世界有机农业发展的领军者，例如澳大利亚和中国的有机农业面积位居世界前三位。同时，澳大利亚也是全世界有机农业生产面积最高的国家，2005年该国的有机农业面积就达到了12,126,633公顷。

贸易和产品互补性

由于APEC区域在世界版图上的跨度比较大，横跨南北两个半球，分布于太平洋沿岸的不同位置，所以各成员在气候、地理条件等方面差异比较大。因此，APEC区域内的有机作物体现出多样性、互补性强的特点。A PEC成员生产的有机产品主要分为三大类——有机植物产品、动物品和和加工食品。其中有机植物产品品种最多、生产规模最大。大多数APEC成员国都以生产有机植物产品为主，产品以谷物、大豆和蔬菜为主，同时还包括茶叶、咖啡、水果、棉花等。有机家畜等动物产品不如植物产品品种多，只在美国、澳大利亚等个别国家有较大规模的生产，主要产品为牛肉、奶制品、谷物、羊毛和羊肉等。有机加工食品的生产量相对比较少。整体上来看，APEC成员国进行有机生产的规模不断扩大，有机产品的种类也正在不断增加。良好的有机农业发展现状和成员间有机产品种类的互补性，为在APEC区域内开展有机互认奠定了物质基础，也使得APEC区域对于有机互认的需求日趋强烈。

从贸易交往的角度来看，APEC成员间开展有机互认具有很强的互补性。目前，有19个APEC成员的有机产品贸易在日益发展，其中有9个成员的有机产品用于出口，6个成员对有机产品有进口需求，4个成员同时开展有机产品的进出口贸易。从APEC各个国家有机产品的消费来看，美国、日本和加拿大等国有机消费能力强大，虽然本国生产规模较大，还需要大量进口有机产品。中国香港、新加坡等有机产品消费主要依赖进口。以出口为主的APEC国家，其主要出口市场一方面是APEC区域内美国、日本、加拿大等国家，另一主要出口市场为欧盟地区。

APEC有机认证法规标准体系已基本形成，具备开展合作的基础。

APEC成员有机法规和标准的发展与其有机农业的发展状况以及有机农产品的贸易水平基本相符。目前，已有半数的APEC成员制定了有机认证法规或标准，而且有些成员的有机法规体系已经比较健全。例如，美国、日本和韩国等有机发展水平进入主流阶段的国家，他们既在管理层面制定了法规，又在执行层面制定了具体的有机生产和认证标准，通过统一认证程序和管理要求，确保了有机产品生产和认证市场的规范。部分没有制定法规标准的成员，也建立了有机认证机构，他们在APEC区域内开展对外有机产品贸易时，会以其他成员的有机法规或标准为基础实施认证。从一定程度上说，这体现了有机农业发展中成员对于其他成员有机法规标准的认同，也反映出有机互认工作已经有了雏形和基础。

另外，APEC成员在制定各自的有机认证法规和标准时，多依据或采纳CAC或IFOAM的国际标准来制定。法规标准的同源性增强了各成员有机法规标准的协调致性，这也为推动APEC区域内的有机互认工作提供了便利条件。例如，日本JAS法规关于有机农业的规定都是基于食品法典委员会的《有机产品生产加工标识销售指南》(CAC/GL32)制定的。

有机管理和认证制度存在相似性。

在有机农业生产和管理方面，APEC成员的政府部门起到了重要作用，86％的APEC成员有机生产和管理纳入了政府部门，有的是由政府本身负责，有的是由政府部门的分支机构负责，还有的是由政府部门与相关的专业委员会相互协作，共同负责本国有机农业的管理工作。政府的参与利政府职能的发挥，使得APEC有机农业管理更加规范化，而且为APEC成员间就有机管理和认证进行沟通提供了便利条件。

在认证制度方面，21个APEC成员当中，有一半以上的成员建立了自己的有机产品认证机构。其中，有些认证机构是政府部门授权的，必须在政府部门进行注册或由政府部门管理，例如日本、澳大利亚、美国、中国等。有的认证机构是非政府性质的，例如加拿大，现有46个有机农业认证机构，都属于非政府的、非盈利性的独立法人机构。还有一些成员委托国外认证机构开展认证，或者国内外认证机构并存。虽然，认证机构的形式不同，但是它表明有机认证机构职能的发挥已成为有机认证制度一个重要的组成部分，而且APEC成员对于有机认证这种形式己基本认同。在有机认证机构设立的前提下，绝大多数的APEC成员依据国际标准制定了独立的有机认证法规和标准，或引用某些法规标准的部分内容，或者直接遵循国际标准的规定。根据APEC成员相关法规和标准的规定，部分成员的认证制度是强制性的，例如日本、美国、韩国、菲律宾、中国，在这些国家市场上销售的有机产品都要经过相关认证机构的认证，经过认证的产品可以加贴相应的标志。也有些APEC成员的认证制度不是

强制性的，例如加拿大、智利、马来西亚等国家，其国内标准都是推荐性的或遵照国际标准。

鉴于目前有机贸易在APEC成员范围内的发展状况以及存在的问题，在APEC成员间开展有机互认是十分必要和重要的。

APEC有机成员互认合作可以采取的模式

根据目前国际和重要有机贸易国家在互认方面的做法，我们建议在APEC成员之间从以下几个方面开展互认合作：

在APEC成员政府间开展合作

发达国家向发展中国家提供技术支持，举办培训l，介绍进口国家的有机产品进口要求，帮助发展中国家建立有机产品国家标准和法规。新制订的有机标准和法规应以互认和协调为目标，参考IFOAM、CAC等国际标准，并尽可能考虑其他国家已有的标准和法规。

APEC成员应积极考虑采纳ITF制订的互认方案和认证机构国际统一要求等工具性文件。

在APEC成员认可机构间开展合作

以IAF利PAC为平台，探讨认可机构间在有机产品认证机构认可准则一致性，认可结果互相承认的可能性。

有机产品认证机构间合作

跨国性的认证机构可以在多个国家分别设立分支机构同时获得多个国家政府的许可，可以提供相对低廉的认证服务；借鉴认可机构司的合作方式，不同国家的认证机构间可以开展合作，互相进行互认或分包或重认证，以减少认证检查环节费用。

一般可以考虑认证机构采取以下发展战略：(I)本国的认证机构能够提供多种认证服务，如NOP、EU、JA S等；(2)本国认证机构分包国外认证机构业务；(3)国外认证机构在出口国招募本地检查员并设立分支机构，可以降低认证费用。