地方人大对官员任命说“不”

石　破

河南住建厅长任命议案未获通过的“意外”，既反映出地方^大常委会作用的逐渐加强，也反映了在干部选用过程中，“加强党的领导，充分反映民主。严格依法办事”三个有机结合的尚待完善。

在受到记者及网民多次质疑后，河南省住房和城乡建设厅网站的“领导信息”栏里，第一行“党组书记、厅长：查敏”的字样，悄然变成了“党组书记：查敏”。

这时。距离关于这位女厅长的任命议案未获省人大常委会会议通过，已将近10天。落选女厅长泪洒场外

2009年3月26日下午，在河南省十一届人大常委会第八次会议第二次大会上，关于任命查敏为省住房和城乡建设厅厅长的议案，未获通过，成为此次大会唯一未获通过的人事任免议案。

本届河南省人大常委会共有76名组成人员，提请会议表决的议案，获39票赞成即为通过。出席此次会议的组成人员共70人，任命省住建厅厅长的议案表决时，共有38票赞成、12票反对、11票弃权，查敏以一票之差落选。

据当时在场的一位人士称：本次会议共有35项议案提请表决，其中9项为人事任免议案。省人大常委们对其他8项人事任免议案的表决，亦有投反对票与弃权票的，但反对票均不超过10票。唯独到了查敏这里，形成了38(赞成票)比32(反对及弃权票)这个几乎势均力敌的局面。

当这个结果显示在大屏幕上后，主持会议的省委书记、省人大主任徐光春立即宣布，对省住房与城乡建设厅厅长的任命议案未获通过。大会继续对其他议案进行表决。

本来，会议召开前，有关部门已将候任厅长们的新任命书制作好了。会场外，查敏与其他候任厅长一起等待进场领取任命书。当省住建厅长任命议案未获通过的消息传到会场外，查敏哭了。

这次表决的微妙之处，不仅在于对查敏的任命以一票之差未获通过，还在于弃权票为11票，而反对票则高达21票。“投弃权票的11位人士，或是对查敏不了解，或有不满也不好意思反对，但又不愿投‘糊涂票、‘违心票，所以就弃权了，而投反对票的则肯定是了解情况的——不了解也不会反对呀。如果把11个弃权票和21个反对票颠倒一下，还能解释得过去……”前述那位人士说。

查敏，安徽人，大学毕业后，先后任郑州市第二砂轮厂子弟学校教师、纪委书记、党委副书记等职。二砂的老职工们说，那时的查敏性格开朗，能说善饮，颇受干部职工喜爱。

1994年3月，查敏调洛阳工作，先后当过副市长、市委组织部部长等。查敏是第十届全国人大代表、十一届河南省人大代表(由洛阳市人大代表选举)。

查敏在河南省建设厅任职时间近8年。2001年9月，查敏由洛阳市委调任省建设厅工作，就是因为人大常委会审议未通过而没能立即出任厅长，而是担任了厅党组书记和副厅长，直到几个月后再次审议才获通过。2002年1月起，查敏任河南省建设厅厅长、党组书记至今。今年2月26日，河南省住房和城乡建设厅正式组建，查敏曾表示想大干一把，“更加关注民生”，却没料到会出现这个尴尬局面。

前述那位人士说：“2001年9月对查敏投票的是河南省九届人大常委会的组成人员，第一次审议时就未能通过。第十届省人大常委会对查敏的厅长任命议案顺利通过了。现在对查敏投票的是第十一届省人大常委会，第九届常委会的组成人员已差不多换完了，但对查敏的任命议案又没有通过，这就有点不好说了。”

按照规定，连续两次提名均未获通过的，不得再提名为同一职务的人选。因此，查敏仍有一次被提名为省住建厅厅长的机会。依照惯例，河南下次人大常委会会议将于5月举行。

正常的事情为何会变成新闻?

查敏落选住建厅厅长的新闻，第二天一早就出现在河南最大的新闻网站“大河网”上。两天后，《河南商报》报道了此事。这是除大河网外，河南唯一披露“查敏任命案以一票之差未获通过”的当地媒体，《河南商报》因此受到省委宣传部的电话追问。

《河南商报》的报道，相继引来多个外省媒体的记者。但他们挖掘深度新闻的愿望纷纷受挫。河南省政府固然不愿对此事发表看法，查敏本人更是敬谢不敏，省人大常委会领导亦不愿多加解释。那些在会议上对查敏投了赞成票的人大常委当然没什么可说的，对她投了弃权票、反对票的就更无法开口了。何况在这次省人大常委会会议上通过的所有议案，都是按表决器来进行无记名投票的，至今也并无一位与会的常委站出来，声称自己在会议表决时对查敏投了弃权票或反对票。

因此，究竟32名省人大常委因何投了查敏的反对及弃权票?公众至今仍一头雾水。部分媒体所谓的“查敏本人不善沟通”、“人大常委们对住房问题有意见，迁怒于查敏”等，均属一厢情愿的猜测。

3月30日，河南省人大常委会选工委的一位于姓干部，婉言谢绝了记者的采访，但称这种情况是很正常的，以前也出现过。此前，河南省人大常委会办公厅一位负责人亦对媒体称：人事任免未获通过“很正常”。“以前还曾出现过更高级别的干部审议未获通过的情况”。

“很正常”的事，为何会变成轰动全国的新闻?

能够解释的理由是，从这件事上，既反映出近年来地方人大常委会作用的逐渐加强，也反映了在干部选拔、任用过程中，“加强党的领导，充分反映民主，严格依法办事”三个有机结合的尚待完善。

按照一般理解，组织部门对干部的考察、推荐，主要体现的是“党管干部”的原则，而人大常委会的表决更是民意的具体体现。由组织部门考察、推荐、人大常委会决定任命的政府官员，既要经得起党的考验，也要经得起人民的考验。

在“党管干部”的原则下，党政领导干部的选拔任命，主要遵循的是《党政领导干部选拔任用工作条例》。这项条例1995年作为试行条款颁布，经过多年实践，2002年7月由中央正式颁布。

据知情人介绍，中央《条例》颁布以后，河南省每逢比较集中地调整干部，特别是领导班子换届，干部调整集中。涉及正厅级干部多人时，省委及组织部门均非常重视。《条例》正式颁布以前是省委常委会研究讨论，现在要扩大到省委全委会。到省辖市担任书记、市长的干部，都要经过省委全委会票选(当然，政府组成部门的领导，还要按照《人大组织法》，经过人大常委会表决任命)。

在此之前，组织部门还要做大量的基础性工作，包括组织对各省直厅局级干部的届末考察，组织对部分省辖市党政正职干部的考察，并按照《条例》规定，进行广泛的民主推荐和个别谈话，谈话量还相当大。

在这个基础上，省委领导严格按照《条例》规定，听取方方面面的意见，进行认真的酝酿、研究，再经过省委组织部的部委会、省委书记办公会，最后提交省委常委会会议研究通过。

此外，每当换届时，由于一部分政府组成部门的老领导要转到人大、政协各工作委员会担任工作，他们的人大常委、

政协常委职务也要进行选举。一般来说，相关部门都要做耐心、细致的工作，确保省委研究的部分厅局长能够到人大、政协工作，人代会上要把这些人选顺利当选，以实现“加强党的领导，充分反应民主，严格依法办事”三个有机结合。

河南省委组织部一位副部长曾说：“换届牵扯的面比较大。换届以后，有一部分到年龄的厅局长到人大、政协工作，厅长的位置就空出来了。比如一个厅的厅长要进人大、政协，新的厅长有可能从本单位副职中产生，那么副厅长就又缺了一位，由谁来补充这个副职?如果一个省辖市书记出缺了，由市长来接书记的话，谁来接市长?如果是副书记接市长，那么谁来接这个副书记?这是一连串的问题。如果通盘都考虑，涉及的面相当大。”

而此次查敏等9名干部的人事任免，不属于领导班子换届，只是“个别提拔任职”。因为他们在原单位的任职还未到期，只是河南省实施“大部制”改革，机构调整需要换个名称。查敏原为建设厅厅长，建设厅改名“住建厅”，大家都以为只是换块牌子而已，省人大常委会会议对查敏新任命议案的审议亦只是“程序性”的，没想到竟然出现这个结果。

中央颁布的《条例》规定：“个别提拔任职，由党委(党组)或者组织(人事)部门在民主推荐的基础上，集体研究确定考察对象。”而根据《地方组织法》，提请此次河南省人大常委会会议决定的省政府组成部门领导人员的任免。应由省政府省长提名，但实际上，负责考察及推荐这批干部人选的是省委组织部。

这次表决后，有省人大常委会组成人员私下抱怨道：组织部门对人大的作用不够重视。本次大会召开前，虽然有多个干部任免议案，但组织部门并未向人大常委会组成人员做好解释说明工作。

记者从相关渠道了解到，河南省十一届人大常委会第八次会议第二次大会召开前，省人大常委会先召开了主任会议，研究部署与会议有关的具体事项。省委组织部一位副部长出席了主任会议，就提请此次人事任免的9项议案，向与会的人大常委会主任们做了说明，随即离去。出席大会的其他常委会组成人员，只在大会开幕后拿到了书面介绍材料。

地方人大与组织部门的互动

近年来，在干部的选拔、任用方面，市、县两级的地方人大与组织部门的互动，比省一级更为花样翻新。

在干部任用上，《党政领导干部选拔任用工作条例》特别规定了两个层面的干部，即地市、县级党政正职，要由上一级的党的委员会全体会议进行无记名投票，表决通过。

《地方组织法》亦规定，县长须在县人民代表大会会议上选举，不可以在常委会会议上选举，但在人代会闭会期间，个别副县长可由人大常委会会议决定任命(即“个别任免”)。

因此，县级人大常委会行使对政府副职领导的人事任免权时，与组织部门的“互动空间”往往更大。如果是在人代会上选举副县长，由于代表人数多，思想不好统一，任免案通过的难度也比较大。但县人大常委会组成人员较少，好做工作，有的地方就尽量把副县长的任免议案，挪到人代会闭会期间，在人大常委会会议上提出。

全国人大常委会法工委曾专门有过解释：“个别任免”是指在两次人大会议之间的一次常委会会议只能决定任和免各一名政府副职领导人员，而且不宜每次常委会会议都进行“个别任免”。

按照惯例，每年县人大会闭会到下一年召开期间，一共要召开六次人大常委会会议，河南某县就曾创造出每召开一次人大常委会会议，就通过一名副县长任命案，一年内共通过6名副县长任命案的记录。

这样的情况并非少见。根据《地方组织法》，县级以上的地方人大常委会，可以行使多达14项职权，包括讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令等等，但一般来说，人事任免权是地方人大用得比较到位的一项权力。

不过，在现实中，这项权力有时也不免会打些折扣，如有的党委推荐与人大常委会任命上不同步，党委采取先任副职主持工作的形式让推荐人选先期到位，这使在人大常委会召开会议前的两个月内，人大的任免权和监督权落空；对党委推荐人大未获通过、而党委决定在下一次人大常委会会议上继续推荐的人选，有的地方党委采取先任命党委(组)书记或支部书记的形式使之到任并主持工作，使人大在第二次表决前的两个月间，无法对其监督；某些省直机关下派干部到县(市)任职，他们到了地方未被人大常委会任命就被称为县(市)长，提前行使法定职权，人大的任命权同样打了折扣；有些原属政府系列的部门，随着机构改革由行政转为事业或党群系列，原行政一把手的法定职务自行终止，但他们很少通过人大常委会履行法律手续，等等。

而在人大行使人事任免权的程序上，也存在一些问题，如在召开人代会、常委会讨论人事任命事项时，代表和常委会组成人员才拿到一份介绍候选人情况的材料，并且要在会议期间投票表决。有些被提名人的介绍材料，套话、官话多，实质性内容少，缺乏个性。有的地方干部刚选出几个月就调走了，极不严肃。有的干部述职评议时，被代表评为“不称职”，但因为要坚持党管干部原则，党委如不同意，人大常委会也无法将其免掉，使述职评议成为形式。

另外，虽然人事任免是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项法定职权，但法律对这项权力的行使，仅有原则性的宽泛规定，缺乏具体的程序规定，因此各地的操作大有不同。

有些地方人大常委会大胆摸索任前了解干部的方式，如经济责任审计、法律知识考试、公示、供职发言等。其间，多次发生因为不重视这些方面而任命通不过的情况。

据知情人介绍，近几年，河南省人大常委会亦曾尝试过“任前考试”等任前了解干部的方法。但因为考试人员“均能过关”，效果不彰，尝试便未继续进行，大部分常委会组成人员仍主要靠被提名人的介绍材料来了解情况。

在这种形势下，人事任免一般不会发生意外。然而在今年3月的省人大常委会会议上，偏偏发生了意外，即“候任女厅长查敏落选”。个中缘由耐人寻味。

虽然人事任免是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项法定职权，但法律对这项权力的行使，仅有原则性的宽泛规定，缺乏具体的程序规定，因此各地的操作大有不同。