提高政府公信力的社会学思考

李贵成

摘要：政府公信力是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任程度。政府公信力是各种法律、法规得以行使的保证，是种种社会交往的纽带，是社会稳定的杠杆。它的强弱，对政府而言举足轻重。当前，政府公信力存在的弱化问题，突出显示出政府信用制度的缺乏。为此，我们要把提高政府公信力作为提高政府行政能力的重要内容，采取得力措施加以解决。

关键词：政府公信力；合法性；责任

中图分类号：D630.1文章标志码：A文章编号：1002-7408(2009)04-0051-04

政府公信力归根到底是一个政府政治合法性问题，它的高低、强弱直接关系到政府合法性的基础，维系着政府的存在、持续、稳定和发展。党的十七大报告做出“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”的决断，是党对当前政府公信力建设紧迫形势的准确把握与对加强政府公信力建设的高度重视。

一、政府公信力的社会意义

所谓政府公信力，是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任程度，是指社会组织和民众对政府信誉的一种主观价值判断，它是政府实施行政行为时的形象和所产生的信誉在社会组织和民众中形成的心理反应。政府公信力是从政府角度出发，它强调政府在这种信任关系中的主动性。公民对政府的信任，是从公民出发，是公民对政府及其工作人员的期待。在政府与公民的信任关系中，政府不可能要求公民的信任，只能使自己变得更加值得信任，因此，政府的所作所为是决定政府公信力高低的重要因素。政府作为国家权力的执行机关，它的公信力来源包括两部分，一部分是先赋的，另一部分是自致的，先赋的公信力是一个政府的初始公信力，自致的公信力是政府通过后天作为取得的，是政府公信力的最重要的来源。

1、政府公信力是责任政府合法性的根基。在现代民主政治条件下，公共权力行使体现出两个极为重要的价值取向，即民主和责任。公共权力来自公民主权的委托，公共行政向公民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。政府的公信力，正是政府行使公共权力效果的社会反馈，是政府责任行为的外射。在民主社会，失去民众信任的社会，其合法性也存在危机。良好的公信力是责任政府的必然追求。政府公信力产生的根源来自于对政府政治合法性的确认，合法性与政治现象相生相伴，它是指社会性秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。西方启蒙思想家主张，国家权力来源于人民与政府之间的协议或契约。契约理论认为，公众与政府之间是一种以行政权为中心的委托一代理关系：公众将行政权委托给政府，同时期望能获得维持其利益的政府服务。这种关系必然包含着政府信用和社会公众认同的政府公信力问题，善政必须建立在公众信任的基础上。德国社会学家马克思·韦伯首次把“合法性”作为核心要领进行学理探讨。他认为合法性是既定政治体系的稳定性，即人们对享有权威地位的确认和对其命令的服从。其实，国家权力的合法性基础就是某种信任，越是现代意义上的合法性基础，越是与公民的选择相关，就越符合信任的狭义定义。合法性的获得，一方面取决于政府的活力，包括国家权力为强化自己的统治地位而运用意识形态的、法律的和道德伦理的力量为自身所作的种种论证；另一方面，其更为实质的内容是，国家政权在大众中赢得了广泛信任和忠诚，从而使人自觉地把对政府的服从当作自己的义务。从卢梭、马克思·韦伯到哈贝马斯，对合法性的研究都离不开一个主题——怎样的政府公信力最好，最能得到民众的认同和拥护。现代民主政治的实践显示，责任政府的共同趋势是既注重公民的参与又重视民主的宪政原则。在民主社会，公民应服从法律和政府命令，并且仅当这一政权具有合法性基础，它的产生符合民主程序，它的价值目标和政治行为是全心全意为公众谋福利的。公信力集中体现了政治合法性的实质内容，其落脚点却是公民利益的最大化。因此，责任政府政治合法性的根基是政府的公信力。

2、政府公信力确保社会运行的高效率。任何社会关系都必须建立在信任之上。社会的信任结构包括系统信任和个人信任两个层面。在一个正常的社会里，人们对社会系统的信任实际上反映了对社会秩序的信任，社会秩序的有效约束力无疑是以人们对它的信任为基础的。比如，人们需要相信社会中流通的货币，相信传媒上的消息，相信气象部门发布的天气预报，需要信任政府并根据政府的政策调整自己的行为。对社会系统的信任实际上就是一种公信力，如果这个公信力出了问题，社会生活就会处于混乱状态。诚如甘姆贝塔所指出的：信任(或不信任)是一个行动者评估另外一个或一群行动者将会进行某一特定行动的主观概率水平，他的这种评估发生在他能够监控此特定行动之前，而且，这种评估在一定情境下做出并影响了该行动者自己的行动。对群众与政府的关系而言，只有当群众相信政府的时候，政府才能做到令行禁止，民众才能主动理解、支持政府的各项决策。否则，政府的各项政策、意图往往成为一纸空文；即使强行执行相关政策，也会带来行政成本高昂的后果，并且效率低下。关于信任的意义和价值，已经有过很多讨论。与靠墨守法规来维系的社会相比，具有高度信任的社会有着巨大的竞争优势，因为交易成本降低了。同样，在存在高度信任的政府组织中，交易成本也比较低。例如，政府的两个不同部门或位于两个地区的人员，如果他们彼此信任，能坦率地分享各自对各种事情的看法，他们就可能会进行更多的思考和创新，执政的成本也会相应下降。在人们的观念中，存在着大量的默会知识(注：默认的不需要加以解释的知识)。这种认识在电脑系统或书本中根本无法找到。而信任，就是这种认识流动的途径。社会网络理论家卡伦·斯蒂文森认为，信任和效率紧密关联，因信任而形成的网络能释放出巨大的认知能力。与政府的等级组织结构相比，这种网络对政府的有效施政能力影响更大。不管对国家还是对公司，其结果都是一样的：创造更多的价值，同时减少了开支和监管。

3、政府公信力加强社会交换的稳定和适应。交换在人类社会历史形成中起了关键作用。德国社会学家西美尔认为交换是现代社会中占支配地位的互动形式或社会关系。现代社会中，交换是创造一个社会的人们之间的内在联结和有机团结的前提条件之一。不仅如此，西美尔更进一步强调，交换的一个最重要的条件是信任。著名社会学家布劳也指出，社会交换取决于信任，也促进信任。政府是一种合法化权威，也是社会交换组织中的一环，而信任，是一种共享价值和期望。在所有合法化关系中，法规强迫实施给予和回报的相互性。没有这种相互性，社会平衡和凝聚便不复存在。政府的公信力正是各种法律法规得以行使的保证，是种种相互性社会交往关系的纽带。

随着社会生产力的发展和交换的形式的演化，市场交换逐渐成为社会交换的主导形式，市场交换是一种有效的、契约性的交换，每个市场交换事件都要遵循一定的市场规则来进行，而市场规则不是自发的，而主要靠政府来制定，政府起着主

心骨的作用，它一旦不守信，那么所有的市场交换行为将面临崩溃危险；另一方面，市场交换是一种不断扩大的、开放性的交换，随着经济全球化进程加快，交换的地域性也在扩张，从地区到国家再到国际交换的这一发展过程中，政府的地位角色也无疑越来越重，一旦政府失信，不但会给交换方带来致命的打击，自身整个国家的信用大厦也会坍塌掉。现代社会的发展，使社会交往纷繁复杂。政府工作的各种政策和程序、各种利益和冲突、各种价值和理念，需要在社会交换的过程之中得到调和，和谐相处，公信力更突显其作为社会稳定的杠杆作用。组织和人在社会生活中，无论变化多快，都能相应地找到自身的方向感。

二、政府公信力弱化的表现和原因

从总体上看，我国政府的公信力是好的。但是，在实际工作中，的确也存在政府失信现象。当前我国政府公信力弱化主要体现在四个层面。

首先，行为公信力弱化。这主要是由于政府行为不规范或不负责任而形成的。行为导致政府公信力弱化主要表现在以下几个方面：一是政府行为缺位。这是指本该由政府管而没有管的事情，导致政府无法保证最低限度的满足对公共产品和服务的要求，使公众对政府怨声载道，信任度较低。二是政府行为越位。这是指那些政府机关不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里的行为。政府行为越位，最终的结果是未必能将事情妥善处理，反而影响了政府公信力。三是政府行为错位。这是指一些地方政府部门既当“裁判员”又当“运动员”，造成政府行为在一些方面表现出很强的人治色彩，结果在利益冲突过程中很难做到公平、公正和公开，导致政府公信力的弱化。

其次，政策公信力弱化。这是指公众对公共政策的制定、价值取向、责任机制信任程度降低的现象。其主要表现是：(1)政策决策不规范。当前一些政府在决策过程中存在的主要问题是决策的随意性比较大，发现问题时不是从公众的利益出发，而是更多考虑的政绩；决定议案时不经过科学调查研究，而是凭经验和习惯；出现问题后也不勇于承担责任，而是拍拍屁股走人。这些行为都不符合现代行政管理的科学程序，而这些行为大多都和公众直接接触，并且与公众的利益息息相关。(2)公共政策缺乏连续性和稳定性。浙江大学政府信用缺失调查课题组在对浙江大学187名学员进行调查中，有121位认为，“政策缺乏连续性和稳定性”是我国地方政府信用缺失的主要表现，其隶属度为0.647，被列为我国地方政府信用缺失的第4项主要表现。(3)政策执行有偏差。造成政策执行中的偏差可能是由于主观上利益的维护导致政策执行过程中的不公正，也有可能是政策执行者水平的差异导致的对政策理解不够。无论是前者还是后者，最终导致的结果都是政策实施没有达到预期的效果，使公众对政府产生不信任。

第三，政府绩效公信力弱化。这是指政府绩效追求的价值取向背离公众利益，以及这种绩效本身的真实性受到公众怀疑所导致的政府公信力下降。如一些地方以简单的经济增长数字作为官员业绩考核的主要参数，导致一些官员片面追求经济增长的短期绩效，行为取向唯经济指标是从，为了在经济绩效的竞争中脱颖而出，一些官员在行政过程中重汲取轻服务，甚至置百姓生活实际于不顾，乱集资、乱摊派、乱罚款，使公众与地方政府之间的对立情绪不断加剧。更有甚者，少数地方政府官员为达到个人升迁的目的，大搞形象工程，热衷于做表面文章，在统计数字上弄虚作假，这些都严重破坏了政府的信用形象。

第四，资信公信力弱化。这是指公众对政府渠道传播的资信信任程度下降。理论和现实一再证明，政府既不是全知全能的能力上的超人，也不是没有任何利益追求的经济上的超人，它本质上也有自己的独立利益和能力局限。在很多突发事件发生的时候，地方政府往往是作为利益的相关方出现，有时即使地方政府非为直接的利益相关方，但出于家丑不外扬的心态，一些地方政府故意瞒报、漏报，被媒体曝光后又随意找借口敷衍塞责。政府资信不透明，不仅对于上级掌握正确信息以进行正确决策不利，而且对于社会公众及时掌握和应对迫在的风险也不利，使得公众对官方信息持怀疑态度，造成政府工作的被动。从SARS事件，到松花江污染事件，再到三鹿毒奶粉事件，我们一再经历和验证这样的事实：面对突发事件和可能的突发事件，一旦信息不能走在事件发生的前列，事件的扩张和蔓延必将给人民群众的生命和财产安全带来极大的威胁乃至迫在的损害。

造成政府公信力缺失可能的原因是多方面的，最根本原因是政府信用制度的缺乏。社会学大师卢曼将信任分为人际信任和制度信任，前者建立在熟悉度及人与人之间的感情联系的基础之上；后者则是用外在的像法律一类的惩戒式或预防式批判，来降低社会交往的复杂性。政府作为一个国家的权力机构和管理机构，其运行须遵从正式的法律、规范，且有一定的制度作为保障。因此，民众对政府的信任显然属于制度信任的范畴。这种信任必须依靠一定的社会力量来实现，必须建立在一套可靠的信用制度基础之上。然而，在我国政府行政体系的运作中，政府行为更多地体现出指令性特点，仍然没有摆脱一靠红头文件，二靠政策手段，三靠保护垄断这样一种行政支配的运作模式。由于制度的缺乏，政府行为常常被个人行为所代替，导致信用的无法保障。政府信用缺失的制度原因可概括为：第一，政府缺乏有效的内部制度，即缺乏诚实而有效率的监督者、良好的审计部门、设计明晰的法规、和高效的司法部门。有效的内部制度的缺乏导致政府公务人员权力的难以监督和制约，政府保持良好的信用完全依靠个人的自觉，而个人自觉的可靠度往往存在着很大的弹性。第二，对政府的“越位”、“错位”、“虚位”等不规范行为缺乏有效的惩罚机制，导致公务人员渎职行为的发生。第三，政府的规章和管理过程缺乏透明度，多变的政策、含混的手续与规则、灰色的管理也助长了行政领域中黑幕和丑闻的滋生。

三、塑造政府公信力的现实路径

政府诚信是管理广大民众、维护社会安定、维系国家政权的基本前提和有力保证。公信力是政府资源的重要组成部分，是一笔无形的庞大财富。政府丧失公信力很容易，可以在一夜之间；但要重建政府公信力，则需要点点滴滴的长期积累。当前，应该把提高政府公信力作为提高政府行政能力的重要内容，采取有力的措施加以解决。

1、更新政府公务员的行政理念，倡导“以人为本”的价值取向。以人为本是马克思主义的基本观点，是科学发展观的本质和核心。坚持以人为本，就要把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益放在第一位，一切工作都要从满足人的全面需求、促进人的全面发展出发，在经济发展的基础上，不断提高人民群众的物质文化生活水平和健康水平，尊重和保障群众的经济、政治和文化权利。在推进发展中，必须把“一切为了人民”和“一切依靠人民”高度统一起来，不断满足人们多方面的需求，逐步实现人的全面发展。首先，要使公务员改变几千年来遗留的“官本位”思想，真正树立“民本

位”思想。其次，要倡导正确的政绩观。对公务员的考察从“指标数字型”转变到“群众满意型”上来，用群众的满意度和信任度作为他们升降任免的主要标准，使政府公务员真正变为人民的公仆。最后，要端正政府行政目的，把实现人民群众利益作为政府行政工作的根本出发点。

2、减少政策的不确定性，加强政策的体制适应性。首先，减少政策的不确定性，促进公众信任是衡量政府公信力的首要标准。政府应该提供明确的游戏规则并依法执政。政府的工作是与各种社会组织和成员进行真实的相互作用，参与者之间的信任能够培育卓有成效的交流，并减轻监管和执行的负担。在市场经济的社会中，公众对市场和组织的信任和信心不仅影响政策改进的可行性，并且通过影响政策的持续性，进而影响政策公信力和企业组织的响应。政府可以利用设立正规性机制包括宪法保障、制度约束以及契约和国际协议，来不断增强政府公信力。其次加强政策的体制适应性，妥善处理政策失灵时的状况。政府的治理行为包括：稳定与安全、监管与税收、金融与基础设施、工人和劳动力市场等等庞杂的事务，在制定具体的政策和行为时，难免出现疏漏，不仅收效甚微，甚至适得其反。面对这种情况，政府的公信力就提出要求，促使和保证法规政策与广泛的治理措施形成良性相互作用，从而根本解决适应性和时效性的问题。

3、深化行政体制改革，为增强政府公信力提供制度基础。党的十七大提出，“要把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节”，“坚持深化改革和创新体制”。毫无疑问，当前影响我国各级政府公信力的根本问题在于原有的行政管理体制的问题和弊端。只有大力推进政府创新，才能为增强政府公信力提供制度基础。譬如，政府的部门设置如何才能更加顺应经济和社会发展的要求；中央和地方的行政权限怎样科学、合理地划分；行政区划如何真正能够适应市场经济的客观要求；到底应该建立一个什么样的有中国特色的公务员制度；等等。只有充分解放思想又实事求是，不断推进行政管理体制改革，才能为建立公共服务型政府奠定基础。

4、坚持依法行政，完善行政法制化建设。政府讲不讲诚信，有没有公信力，一条重要的标准就是看政府能不能依法行政，其行政法制化程度如何。一般政府依法行政的程度表现在：第一，法律、法规的完备程度。只有法律体系完善、严格依法管理的政府，才能在行政管理过程中做到有法可依，才能在公众中树立起威信，得到公众的认同，并推动整个社会信用体系的完善与发展；第二，执法过程中的规范程度，即执法程序是否规范、执法过程是否合乎法律法规。有完善的法律法规而不去遵守，危害比没有法律法规还大，会使地方政府公信力弱化。此外，政府行为要受到法律的监督，这也是政府依法行政的应有之义。政府代表公众行使权力，必须要受到法律的监督，政府有关部门违法也要承担相应的责任。

5、建立有效的监督机制、政府问责机制，建设责任政府。建立有效的政府监督、问责机制，建设责任政府是提高政府公信力的有效途径和中心环节。建立起健全的社会监督网络，完善对行政行为的审查制度，充分发挥法律的监督制约作用，从行政权内部和外部两个方面形成对各级政府机关的监督制约机制；与此同时还要建立起一个有效的问责机制，使得责任者清楚地意识到其将要付出的代价足以抵付他所得到的实际利益和好处，及时追究其责任。建立有效的政府问责机制，关键是要加快制定国家行政问责制度，形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的，全国统一、结合实际的问责法律法规，已成当务之急。为此，应通过立法规范行政问责的规则和程序，增强可操作性和实效；实现问责的主体多元化，发挥党组织、人大、司法机关、检察机关、政府监察机关以及新闻媒体、社会组织、公众在行政问责中的作用，并建立多元化问责主体之间的工作协调机制。

6、强化公民意识，积极引导公民参与公共事务。意识是行动的指南。一个国家的国民只有具备了完整的公民意识，才能成为合格的公民。只有当广大国民普遍具备了完整的公民意识和公民性格，才能建立成熟的有自治能力的公民社会。国民普遍具有公民意识是社会文明进步的重要标志之一。在各项公共事务中，政府不是万能的，也不总是有效率的；除了政府唱主角，还往往有公民在唱配角；甚至有时候，需要政府唱配角，让公民走上前台。因为在一些公共事务中，公民出面更合适，并且效率更高。因此，必须赋予民间组织作为正式伙伴参与政府事务治理的权力，以形成对政府机构信任的氛围。开展有意义的对话，定期面对面参与民间组织的活动，这是在政府与社区之间建立互信的最直接也最有效的方式。政府应为民间组织提供充分的政治空间，使其能够发挥作用并协助建立社会和政治信任。建议不断探索培育与管理民间组织的新机制，适时修改相关的民间组织管理法律制度，让公众和民间组织更多地参与政府部门活动的计划和管理过程，并鼓励公开对话和沟通。

7、严格规范政务公开制度。政务公开是我国健全民主政治制度，加强监督，消除腐败，增加行政透明度，提高政府公信力的有效途径。政务公开是民主的前提，没有公开便没有公民的政治参与。通过政务公开，公民能够监督行政机关是否依法行政，有利于提高公民对行政机关的信任度，从而帮助克服官僚主义。列宁曾说：“只有当群众知道一切，能判断一切并自觉从事一切的时候，国家才有力量。”当前推进政务公开一是要围绕着力解决好人民内部矛盾、协调利益关系、促进公平正义推进政务公开。二是要重点发展社会事业，促进与人民群众的生活密切相关的公用事业单位办事公开。三是要健全政务公开的法律法规，促进政务公开的法制化、规范化，使政务公开成为政府的法定义务和基本制度。四是要本着便民、快捷、务实的原则，合理选择政务公开的具体方式和载体，把政务公开推进到政府决策、管理和服务的各个环节。

责任编辑：王润秋